页岩气投资，会是民营企业的菜吗？

页岩气，是世界能源领域近年来排名第一的关键词，也不断被中国社会所认知。美国页岩气产量几年来迅猛增长，被普遍认同为一场能源革命，而根据美国能源署的调研报告显示，中国的页岩气储量处于世界第一位。在巨大发展潜力的“诱惑”之下，中国不少的民间资本逐渐开始将目光投向了页岩气产业，以期自身在该产业内成为“马太效应”中的优势方。

然而2015年之前，中国页岩气产业的开发仍处于勘探与产能建设阶段，国内页岩气探矿权招标仍以大型国有油气企业为主体，中石油、中石化等均以全产业链经营模式，国内勘探企业基本集中于这两家公司内部。但随着关于加大规模化开发利用页岩气等非常规油气资源和煤改气等政策要求的指引，民间资本也在符合相关规定的条件下被鼓励开展对页岩气项目的投资，面对这样一种抢占新兴产业市场先机的机遇，本文将针对业内普遍关心的几个法律、政策问题进行初步探讨。

《页岩气产业政策》（国家能源局2013年第5号公告）中明确鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发，鼓励各种投资主体进入页岩气销售市场，逐步形成以页岩气开采企业、销售企业及城镇燃气经营企业等多种主体并存的市场格局。页岩气出厂价格实行市场定价，鼓励页岩气就近利用和接入管网，基础设施对页岩气生产销售企业实行非歧视性准入。

同时，《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（国土资发〔2012〕159号）也规定，鼓励符合条件的民营企业投资勘查、开采页岩气，但页岩气探矿权申请人应当具有相应资金能力、石油天然气或气体矿产勘查资质；申请人不具有石油天然气或气体矿产勘查资质的，可以与具有相应地质勘查资质的勘查单位合作开展页岩气勘查、开采。

从上述规定中可以看出，国家对于民间资本投资页岩气产业的态度是明确鼓励支持的，在资质方面亦有一定程度的放宽。但在市场价格方面除了《页岩气产业政策》中首次提出页岩气采用市场定价原则外，页岩气相关的定价机制并未明确细化，实践中也少有真正实行市场化定价的案例供参考，所以这从一定程度上抑制了民间资本的进入和页岩气的勘探开发。

现行的页岩气开发利用补贴规定主要集中在财政部和国家能源局联合发布的《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》（财建〔2012〕847号）和（财建〔2015〕112号）两文。根据上述规定，在中央财政层面上，2012年-2015年的补贴标准为0.4元/立方米；2016-2018年的补贴标准为0.3元/立方米；2019-2020年补贴标准为0.2元/立方米；在地方财政层面上，鼓励根据情况对页岩气生产企业进行补贴，补贴额度由地方财政自行确定。此外，还针对页岩气开采企业减免矿产资源补偿费、矿权使用费，需进口国内不能生产的自用设备（包括随设备进口的技术）的，按现行有关规定免征关税。

虽然从目前看来补贴政策相较2015年之前有下滑趋势，但总体上国内对投资页岩气产业的企业补贴政策已有了基础框架，后续再配合出台具体可执行的支持政策文件并切实落实既定的页岩气补贴，应当说投资页岩气产业的政策红利还是存在的。

此外，投资页岩气产业的民间资本还可以考虑创新投资形式，包括与政府层面和“两桶油”等共同探讨以股权转让、项目融资和合资合作等多种方式参与页岩气开发，比如培育发展自有技术装备服务企业或剥离国有石油企业的油服公司，打破技术装备服务与部分投资主体之间的僵持局面，达到有效配置资本资源和共赢的目的。

目前我国针对页岩气产业的专项监管文件是相对匮乏的，现行有效的主要为国土资源部发布的《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（国土资发〔2012〕159号）。按照文件的规定，我国页岩气产业开发实行勘查承诺制，探矿权申请人在申请页岩气探矿权（含变更和增列申请）时，应向国土资源部承诺勘查责任和义务，包括资金投入、实物工作量、勘查进度、综合勘查、区块退出、违约和失信责任追究等。省级以上国土资源主管部门依据法律法规和矿业权人的勘查实施方案、开发利用方案、承诺书等，对页岩气区块的勘查、开采活动进行监督管理。据笔者的了解，国土资源部在2014第25号公告中公示，中国石油化工股份有限公司和河南省煤层气开发利用有限公司因未能按照承诺完成前期勘查投资，相应被核减了探矿权面积。

目前中国页岩气产业政府监管力量薄弱、体系不健全、相关标准和规范仍有大量空白，随着页岩气产业的不断发展和各类投资主体的进入，页岩气产业对政府的监管能力也提出了巨大的挑战，涉及采矿权、生产、环境和市场等多个方面。虽然政府部门的监管对页岩气产业的投资主体来说是一把双刃剑，但在这样相对高度垄断的行业内，对处于弱势方的民间资本而言，完善的制度和有效的监管对于市场秩序和投资主体的合法权利有着更为重要的保障意义。

页岩气作为一个高风险、高投入的产业，需要雄厚的资金实力。按照一般的投入水平，一口水平井预估投入需要2000万元人民币，同时因为地质条件、技术水平等导致的成功率问题存在，一般油田在完成打井建设后还未必能够顺利产出。根据近两年的情况看来，我国的页岩气开发仅在四川盆地层比较成功，其它地区还没有绝对的成功案例。再加上资金压力下导致的前期投入问题也如上文所述，作为民营企业中标探矿权后需要按规定向国土资源部承诺各项详细的勘察投入和责任，如果后续因种种原因“圈而不探”被核减甚至收回区块，那么前期的资金投入就成了“打水漂”。因此开发投资大和短期回报低也是在一定程度上成为民营企业投资页岩气产业的制约。

此外在管输问题上，虽然中国已初步形成“西气东输、海气登陆、就近供应”的供气格局，构建了管道网络化、气源多元化的天然气运输体系，然而中国的页岩气资源丰富区域大多集中在中西部山区，天然气管网基础设施尚不完善，并且国家能源局于2014年印发的《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》 （国能监管〔2014〕84号）也只是大致提出了实行天然气管网设施公平开放的框架要求，目前尚未实现普遍意义上的天然气管网设施的第三方公开公平准入，边远山区的页岩气外输受限会大大增加页岩气投资主体的开发成本。

从宏观政策上来看，民间资本投资页岩气没有较大的准入障碍，但实际上投资或将面临高额的资金需求、国土资源部审批才能设置的矿业权、逐步下调的中央财政补贴和不确定的地方财政补贴风险，同时天然气管网基础设施建设和准入机制也有待完善。

所以总体上对民营企业而言，页岩气作为国家“十三五”规划期间重点支持发展的新兴产业有着广阔的投资空间，但应当采取审慎的投资态度，并充分的做好相应法律（Law）、技术（Technology）和资本（Capital）的风险管控，方能实现投资的目的和价值，并避免其成为制约自身发展的“败之萧何”。