河南省环境保护政策分析

2008年7月.河南社会科学Ju.,2008第16卷第4期HENAN SOCIAL SCIENCESVol.16 No.4河南省环境保护政策分析蔡红霞(河南省社科规划办,河南 郑州450003 )摘要:河南省环保工作大致经历 了四个阶段,形成了一个完整的政策体系。但在环保政策实施贯彻过程中,也经常会遇到种种障碍,许多好政策半途而废。完善环境保护政策体系,就要建立和完善生态环境保护责任制,严格执行环境保护制度,建立健全环境决策听证制度,加强政府调控能力建设。关键词:环境保护;政策分析;河南省中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1007- _905X ( 2008 )04 -0224- -03环境政策是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税监督,政府负责,各部门分T协作,环保部门统- - 监督管理,社收、财政、信贷、收费、保险等经济手段.调节或影响市场主体会公众积极参与”的环境保护工作机制逐步形成。2002年,河的行为,以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。它南省召开第五次全省环境保护会议,对“十五”期间河南省环以内化环境成本为原则，对各类市场主体进行基于环境资源境保护工作进行了全面部署提出了“到2005年建立起较为利益的调整，从而建立保护和可持续利用资源环境的激励和完善的适应社会主义市场经济体制和我省环境保护需要的环约束机制"。制定和实施环境保护政策,对于增强可持续发展境管理体系”的目标。能力,改善生态环境.提高资源利用效率.促进人与自然的和(三)创新发展阶段( 2006年至今)谐共处,把我省建设成为农业先进、工业发达.政治民主、文化2006年,河南省召开第六次环境保护会议.发布了《贯彻繁荣.社会和谐.环境优美人民富裕的新河南,具有重要的实国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定的实施意践价值和理论意义。见》,提出了河南省“十一五”时期环境保护的总体目标,间南省环境保护政策进人创新发展阶段。-、河南省环境保护政策的发展演变二、河南省环境保护政策的制度框架河南省环保工作大致经历了四个阶段。(一)框架形成阶段( 1984- 1996年)诺斯认为.制度就是社会的游戏规则.是为决定人们的相1984年3月,河南省第一次环境保护会议召开，我省环互关系而人为设定的-些制约"。政策的有效推行.必须依靠境保护政策开始起步。这次会议制定了贯彻实施国家环保方有效的制度框架作支撑,没有有效的制度框架.政策就难以得针.政策的措施和办法.全省环保工.作转入“以防为主,以管到认真执行,就会流于形式。制度框架是环保政策得以有效实促治.综合治理污染”的新阶段.城市环境综合整治开始起施的条件和载体。我省环境保护政策大体可分为技术政策经步。1986 年3月,我省第二次环境保护会议召开,环境保护济政策和行政管理政策三大类。这三大类政策有机结合,相辅工作机构得到加强。1991 年，我省第三次环境保护会议召相成,构成一个完整的政策体系。开,环境保护工作逐步走上法律化.制度化轨道.开始实施环技术政策是指借助那些能提高生产力又能把对环境的污境保护目标责任制等五项新的管理制度，环境管理T.作得到染和生态破坏控制到最小限度的科学技术来诱导、约束和协进一步加强。这一时期.我省环境保护政策的基本框架开始调人们生产活动的政策.例如,为了防止大气污染而制定的改形成。革城市燃料结构、改造锅炉.开展消烟除尘、发展集中供热.实(二)机制形成阶段( 1996- -2005 年)行热电联合等政策。1996年8月,河南省第四次环境保护会议召开,进-步经济政策是利用经济杠杆的原理,利用经济规律,促进确立了环保在全省国民经济与社会发展中的战略地位，明确和诱中国煤化，工保护的要求。例如,为了全省跨世纪环境保护工作的任务和目标，“党委重视,人大了促标排放污染物实行排fHCNMHG收稿日期:2008-03-20作者简介:蔡红霞(1976- ),女,河南平顶山人,河南省社科规划 办干部。.224.污收费,对综合利用“三废"取得经济效益和社会效益的项就是在这种过渡状态的经济体制中实现的。但是.从可持续发目实行优惠和奖励，对污染危害造成的损失由污染者赔偿展的角度看.这个过渡状态的一些阶段性特征.对环境保护工。作具有特别不利的影响。行政管理政策是国家通过多级行政管理机关，运用多种(二)经济行为政绩化手段自上而下为管理环境保护事业而制定的行为准则。例如，政企不分对市场竞争和企业活力的影响已被公认,它对谁污染谁治理.新建、扩建、改建的建设和技术改造必须执行可持续发展的破坏也是明显的。政府参与企业经营越多,企“三同时”,经济建设、城乡建设、环境建设上做到“三同步”，业经济活动便越带有政府官员的味儿,以“短期任期内的政对污染严重已无法处理的企业实行关停.并、转、迁等。而这绩”要求各级干部的体制很难避免。以“政绩制度"为代表一切必须依法来进行管理。的“官办市场经济"与可持续发展要求间的矛盾正变得越来目前我省已经形成以三项政策(“预防为主，防治结越难以协调:“政绩”诱导或强迫出现经济短期行为。不仅如合”、“谁污染.谁治理" .“强化环境管理”)、八项制度(环.此,许多经济现象往往连这都不如，而是“非经济的短期行境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目为”。有人这样说:“资本家要的是能放进口袋里的钱,而我标责任制.限期治理制度城市环境综合整治定量考查制度、们要的是可以写在纸面上的政绩。”这种便于宣传和汇报的污染集中控制制度.排污许可证制度)为核心的环境政策框成绩往往是经济 上的自杀行为.连企业“自身的可持续”都架。我省还形成了成熟的环保工作机制(党委重视,人大监不管不顾，更谈不上对其带来的环境污染、资源破坏等事情督,政府负责,各部门分T.协作,环保部门统- - 监督管理,社会的关心了。公众积极参与)。同时.我省的环保工作每深入一步都及时制(三)政府功能经济化定和实施与之相适应的环境保护政策。如:在单项治理阶段，政府各部门行政性分工完全是由社会需要决定的，但由制定了“三同时"政策.并取得丫明显的成效.而进入综合治于种种原因，它们一个个越来越具有独立的利益,甚至有了市理阶段后.光有这项政策就不够了,于是又制定更为详细全面场功能。这就造成了“部门利益大于国家利益”的事实。这表的政策(环境影响评价政策以及污染物排放总量控制的政策现在大到与其他部门争权夺利,小到搞权钱交易.而它们本来等),保证了环境综合治理的实施。所承担的任务职责反而成了第二位的。十几年来经济改革取此外在运用环保政策时.应结合实际与其他政策配套使得许多进展,但政府白身的改革是最为落后的环节:许多机构用。某项政策实施效果不理想,并不一定是这项政策本身不切没精简反而变相扩大了,行政责任变成了有偿服务。对那些含实际，而往往是由于政策不配套的缘故。一旦政策配套,局面金斌较高的事(例如收费发许可证、花钱搞大工程)争相认立刻改观。例如,为了减轻大气污染.制定了积极推广型煤的领,而对事关大局却无小私利的事(例如奠定和加强法治基技术政策,但是,光有这项技术是不够的,还需要加强行政管础.彻底解决利益纠纷、为长远的潜在的危机研究对策等)却理,要有相应的行政管理政策。然而,实践证明,有了这两项政多有推诿。 少数城市高层管理部门甚至在企业发展与环境保策,仍往往不能奏效,还是推广不开。因为推广型媒同时又是护发生矛盾时,不顾环境代价,袒护污染者。他们规定- -些土-项经济工作,必然要受到经济规律的支配,即要制定相应的 政策，对部分企业挂牌保护，对环境管理部1 ]的T.作横加干经济政策，来激发煤建公司的经营积极性，使它获得经济效涉.甚至提出“先上车,后补票”,表面上看工作灵活,解放思益，同时也需要对企业和用户进行经济补偿。推广型煤是如想 ,实际上剥夺了环保部门依法办事的权力。此，其他政策制定和实施也大致如此。(四)政策性失调河南在改革开放过程中.在执行中央政策时,出现某些政三环境保护政策实施中的障碍策性失调,成为环境保护的制约因素。突出表现在:注重经济我省在环保政策实施贯彻过程中，经常会出现影响、干增长数量,轻视经济增长质量和效益,从而导致粗放型增长方扰阻碍甚至破坏政策实施执行的现象.使许多好政策废之于式长期无法改变,致使企业污染严重;注重经济开发建设,轻中道。主要存在以下几种障碍:视环境与社会保障,致使形成对自然资源掠夺式开发.破坏资(一)条块分割源及生态环境;注重设备投入,轻视经营.管理,致使-些城市由于传统行政管理体制、陈旧的管理模式的长期存在,政和企业环保设备不能正常发挥作用。府职能不能从根本.上转变.致使环保部门与发展部1 ]相脱节，(五)违法成本过低各部门名为分工实为分家,各自为政;环保部门“太软" ,发展市场经济条件下,企业的首要目的是获得利润。受经济利部门“太硬”。这表明我省的环境与发展还处在前者随着后者益驱使,个别企业违法排污、破坏环境的行为符合经济人理性转的“末端治理”、“事后弥补”的阶段。政府各部门名为分工选择。但是,环境法制建设滞后.企业违法成本过低.违法利益实为分家,部门利益大于国家利益,各自为政地发出互相矛盾大于守法利益,致使许多企业不惜铤而走险.宁愿违法排污，或互相重叠的指令.令基层既苦于应付,又有大最漏洞可钻。交纳罚款，也不愿意建设与运行污染治理设施。资料显示，目这涉及更为普遍也更为深刻的体制问题，它是与向市场经济前我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代过渡的过程相关联的。目前中国既不是完全的市场经济,也不价的2中国煤化工只霜偷排- -两天,其是完全的计划经济.而是一种在很大程度 上“由行政部门充YHCNMHG违法行为而承担的当或支配经济主体的市场经济”。中国几十年来的经济增长处 罚4。.225.了协调利益、平衡关系、追求发展。因此.对某项重大政策及.四、完善环境保护政策体系的措施决定.要在全省计划城建财政.宣传等部门和相关学者等范(一)建立和完善生态环境保护责任制围内进行决策听证。环境决策听证制度要纳人政府议程,要从地方各级政府各部f ]应把对本辖区、对本行业和本系统可持续 发展的角度,从子孙后代的发展考虑.对重大政策及决生态环境保护的责任落到实处。明确资源开发单位.法人的生策 特别是有可能危及环境安全的.造成环境污染破坏生态态环保责任,实行严格的考核奖罚制度。将环境保护作为考平衡 造成资源破坏和浪费的重大决策必须进行听证。这种决核领导干部工作政绩的一项重要指标，坚决实行“一票否决策听证要广 泛征求群众的意见.反映民众的意愿,绝不能走过制”。对于严格履行职责,在生态环境保护中作出重大贡献的场 ,更不能置人民的利益于不顾,为了一时的政绩、眼前的利单位和个人,应给予表彰和资金奖励。对于失职.渎职,造成生益 .或为迎合某些领导者的意愿行事。同时.决策听证要建立态环境破坏的,除进行经济和行政处罚外,还应依照有关法律完善的监督和制衡机制.使环境听证落到实处。法规追究责任。打破部门分制、环保部门孤掌难鸣的格局,理(四)加强政府调控能力建设顺环境保护与发展部门的关系，把环保职责分解到环保、计加强对制度选择和政策评价的“决断能力”,包括三个基划、工商管理、公安、城建等部门,进一一步健全完善环保工作运本 要素.即选择政策的方向、选择政策的力度、选择政策的时行机制并列人政府的政策体系，建立必要的细致的可操作性机, 三者的综合表现.是决断能力建设水平的总标志。加强对强的政策执行和监督机制。整体发展和区域经济的“组织能力”。对整体发展和区域经济(二)严格执行环境保护制度的“组织能力”是指对于发展规划、发展模式和发展步骤的把严格执行环境影响评价制度，切实严格按照环境影响评握 程度和实现程度。加强对社会行为和公众意识的“引导能价管理程序进行，任何单位和个人不得以任何理由拒绝或逃力" ,应用制度、法律.道德等手段,提高政府的凝聚力。加强避环境影响评价而擅自开发、建设、生产,违反者要严格按照对不同群体 和利益主体的“协调整合能力”, 即运用人际关系有关环保法律.法规进行处理;严格执行“三同时”制度.制定的协调， 利益主体.社会阶层的共建共享达到整体效益最大具体的管理办法，将其按年度统计的制度纳人统计报表制度化。 加强对全体公民和企业发展的“服务能力”,以提高政府内,加强同各部门的协作配合.建立“三同时”的职能机构或效率、推进廉政建设.建立新型管理模式为中心.对环保企业专职人员队伍;严格执行排污收费制度,利用价值规律,通过和社会公众开展 积极主动的、富有创新思想的服务,提高政府征收排污费.给排污单位以外在的经济压力,促进污染治理,的服务能力。并由此带动企业内部的经营管理，节约和综合利用资源,碱少或消除污染物的排放.实现保护和改善环境的目的,以保障社参考 文献:会经济持续、稳定.健康发展;严格执行城市环境综合整治定[]潘 岳.七项环境经济政策当先行[].党政干部文摘,2007,量考核制度,运用系统工程理论和方法,采取多目标、多层次.(10):20- -24.的综合手段和措施,对城市环境进行综合管理、控制,以最小(2]王永 苏“十五”期间河南省环境保护与可持续发展战略[J].投人换取环境质量优化,做到“经济建设城乡建设、环境建河南科技,2002,(9):19- -22.设同步规划.同步实施.同步发展”;严格执行污染集中控制[3]卢 现祥,新制度经济学[M]武汉:武汉大学出版社,2004.制度.根据规划对已经确定的重点控制对象进行集中治理,把[4曹凤中 ,李华友.完善与创新环境经济政策是我国经济发展分散的人力.物力、财力集中起来.重点解决最敏感或老大难的必然[J]黑龙江环境通报,2007,(4):1-6.的污染问题。[5]邓泽延,周明.完善我国环境行政管理综合决策机制的探讨(三)建立健全环境决策听证制度[J.广州环境科学,2006,(12):16- -19.环境决策是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进责任编辑姚佐军行统筹兼顾.综合平衡科学决策。环境决策的功能主要是为( E- mail:yuid@163.com )中国煤化工MYHCNMHG.226.