我国天然气立法现状研究

2011年第4期北京政法职业学院学报总第76期中图分类号:DF466文献标识码:A文章编号:1672- 9285 (2011 )04- -0029- 05我国天然气立法现状研究"秦扬2]李亚美B][摘要]从能源发展趋势看,天然气有望逐步取代石油,成为21世纪人类最重要的能源。本文根据我国天然气立法现状,提出了完善我国天然气立法的建议。[关键词]天然气能源管道法-、我国天然气立法概况目前,我国有关天然气的专门立法主要有《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》《中外合作开采陆上、石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》《对外合作开采陆上石油资源条例》《石油、天然气管道保护条例》《石油地震勘探损害补偿规定》<《石油及天然气勘查开采登记收费暂行规定》等十余部法律条例规章及其他法律规范。此外,质量法、土地法、环境保护法税法及工商管理等法律、法规也有涉及天然气工业的内容。这些行政法规和规章主要涉及了天然气矿权及转让、天然气资源管理体制、管道安全、对外合作、土地、环保、质量、安全、地震补偿税费等领域,初步形成了以天然气上游为主的法规体系。41随着我国天然气开发、应用规模迅速扩大,天然气相关法律的缺失显然已经不能适应天然气工业的快速发展,天然气立法被提上了重要的议事日程。在2007年底，国家公布了有“能源行业小宪法”之称的《能源法》(征求意见稿)。《能源法》送审稿在2009年1月初提交到国务院,目前正在法制办进行意见征询和初审,但《能源法》具体出台时间尚无定论。就在《能源法》送审稿提交的同-年,十一届全国人大常委会第十-一次会议初次审议了《石油、天然气管道保护法》草案,该法律草案对石油、天然气管道的规划与建设进行了规范,目前该法律已经得到通过并实施。2009年5月,国家发改委政策法规司权威人士表示,受国家发改委召集,由能源专家、法律专家及石油企业内部人士参与的《石油(天然气)法》的起草工作已经启动,草案初稿已经完成。一项法律从审批到立法需要时日,虽然我们无法敲定他们出台的具体时间，我们却可以从中看出国家对天然气能源法规建设的重视,这将促进我国天然气工业的发展。二、我国现有天然气政策法律制度情况虽然我国天然气立法体系总体上仍然不够完善，尚未形成统- -法规形式,但从零散的现有立法规定中,仍可以概括出我国天然气立法制度的主要内容。[1]本文系四川省哲学社会科学“十一五” 规划2009年度基金项目。[2]秦扬: 西南石油大学法律研究所所长、教授。[3]李亚美:西南石油大学硕士研究生。[4]周志斌:《中国天然气经济发展问题研究》,石油工业出版社2008年版。秦扬李亚美:我国天然气立法现状研究(一)管理体制我国对天然气资源实行“一-级管理体制”。根据该体制的规定,中央政府统一负责天然气资 源的勘探、开采主体资格的审批勘探、开采许可证的发放、发展规划和法规政策的制定、对外合作区块及合同的审批等。(二)许可证制度对于天然气的勘探开采,我国实行许可证制度。凡是在中华人民共和国领域及管辖的其他海域从事天然气资源勘查活动,应由国务院授权石油工业主管部广]负责登记,并向地质矿产主管部门备案,颁发勘查许可证，成为矿业权人后,方可进行勘查工作。采矿权和探矿权的取得必须采用有偿的方式,在- -定条件下也可以转让其权利。外商投资企业申请勘查项目,在签订合同前,由登记管理机关复核签署意见,在签订合同后,由中方有关单位向登记管理机关办理登记手续。(三)天然气资源归国家所有矿产资源国家所有权制度是我国国家财产所有制度的-一个重要组成部分。它是指国家对全民所有的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利,是全民所有制在法律上的表现形式。这种所有权具有统- -性和唯- -性。统- -性是指国家是中华人民共和国领域和管辖的其他领海内-切矿产资源的所有权主体,在可以享有所有权的矿产资源种类和范围上不受限制。唯- -性是指任何国家机关,不论其地位作用如何,都不能完全拥有矿产资源所有权人的权能,每个国家机关只能在法律规定的权限内代表国家行使处分和利用矿产资源的权能。具体到法律规定上来看,依照宪法及《矿产资源法》的规定,国家拥有矿产资源的所有权,国家对矿产资源的所有权由国务院行使。国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占、处置或者破坏矿产资源。据此，我们可以看出,我国的天然气资源归国家所有。(四)在对外合作方面实行合同制为保障石油工业的发展,促进国际经济合作和技术交流,我国特别制定了《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》。条例规定中国石油天然气总公司和中国海洋石油总公司分别负责对外合作开采陆上石油资源和对外合作开采海洋石油资源的经营业务,负责与外国企业谈判、签订执行合作开采石油资源的合同,在国务院批准的对外合作开采陆上石油资源的区域内享有与外国企业合作进行石油勘探开发、生产的专营权,并可按一定的比例分配所得利益。(五)矿区使用费制度为促进国民经济的发展,扩大国际经济技术合作,鼓励开发我国海洋、陆上石油资源，我国专门出台了有关开采石油资源使用费的制度。使用费按照每个油气田日历年度原油或者天然气总产量分别计征，明确规定了不同总产量原油、天然气的使用费费率,并对中外合作开采陆上石油资源和开采海洋石油资源实行不同的使用费费率计算制度。如《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》规定,天然气使用费年度天然气总量超过20亿立方米至35亿立方米的部分，费率为1%,年度天然气总产量超过50亿立方米至50亿立方米的部分,费率为2%,年度天然气总产量超过35亿立方米的部分,费率为3%。并且在对天然气使用费进行规定的时候,也没有对天然气进行分类计征，只是做了统-规定。(六)天然气管道保护制度为了保护石油天然气管道,保障石油天然气输送安全,维护国家能源安全和公共安全我国专门制定了《中华人民共和国石油天然气管道保护法>,并从管道规划与建设、管道运行中的保护、管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理等方面进行了规定。该法规定,国务院能源主管部]依照本法规定主管全国管道保护工作,负责组织编制并实施全国管道发展规划,统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接,协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题。国务院其他有关部门]依照有关法律、行政法规的规定,在各自职责范围内负责管道保护的相关工作;管道企业应当建立健全本企业有关管道保护的规章制度和操作规程并组织实施,宣传管道安全与保护知识，履行管道保护义务,接受人民政32011年第4期北京政法职业学院学报总第76期府及其有关部门依法实施的监督,保障管道安全运行;任何单位和个人不得实施危害管道安全的行为。对危害管道安全的行为,任何单位和个人有权向县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门或者其他有关部广]举报,接到举报的部门应当在职责范围内及时处理。(七)天然气利用政策在2007年8月30日国家发展改革委发布关于印发天然气利用政策的通知以前,我国少有政策法规对天然气下游利用领域进行引导和规范。为了缓解天然气供需矛盾、优化天然气使用结构促进节能减排,国务院同意了天然气利用政策的印发。该利用政策将天然气利用领域归纳为城市燃气、工业燃料天然气发电和天然气化工四大类。在综合考虑天然气利用的社会效益、环保效益和经济效益等各方面因素的基础上,根据不同用户的用气特点，确定了优先类、允许类限制类和禁止类四类天然气利用顺序。且对各类利用顺序中所包括的项目进行了相对详细的列举。这意味着国家已充分认识到目前国内天然气利用的不合理状况,欲通过政策进行调整。三、我国天然气法规存在的不足及相应对策(一)我国没有独立的天然气法规从我国石油天然气的立法内容可以看出,由于我国过去天然气的勘探储量、产量低,对天然气的认识不足,把天然气看做石油的副产品及“重”油“轻”气等原因,天然气的立法是与石油立法相伴而生的。但随着世界各国对环境的重视，以及石油储量的减少,天然气在能源中的位置有所转变,国家政府应该对天然气单独立法。(二)我国没有形成完整的天然气法律体系总的来说，我国还没有一一个完整的涵盖天然气上中下游整个产业链的完整法律体系。资源法规比市场法规更健全,上游法规比下游法规多,下游法规基本空白。由于缺乏专广]的天然气法,现行的法律法规调整范围有- -定的限制 ,这导致许多问题无法可依、无章可循,往往要用大量的政策性文件弥补法律空白,进而导致执法的随意性较大。在政府规制的范围和手段、市场准人、定价机制等方面还有许多与国际通行规则相悖之处。从国外的立法经验看来，他们的天然气立法都在很大程度上鼓励并保证了整个天然气行业的竞争机制,如美国、澳大利亚等国家,他们都在管网建设等领域很好地引入了竞争。[51 然而由于我国天然气法规的不健全,我们还不能做到将天然气行业的上游开采、中游管道建设和下游市场整个产业链全面对外开放,尤其是对技术和管理有独特要求的勘探开发阶段,这容易造成大量民营资本盲目进入上游领域。故我国应制定一部涵盖天然气上中下游的天然气法规。(三)我国天然气立法的计划经济色彩较浓随着我国经济体制改革进程的加快，天然气行业本身及外部环境发生了巨大的变化,资源配置的方式正在以市场为主的方向转变,政企已经分开,市场主体逐步形成,天然气企业的产权制度已经开始发生重大变化。这些变化决定在计划经济体制下建立的一些法律、法规将不再适应天然气发展,必然要求对有关法规进行调整。(6] 如1989年发行的《石油天然气管道保护条例》第2条:“本条例适用于全民所有制的陆上输送石油、天然气管道及其附属设施。”随着市场的开放,国家将不再是管道或是其他设施的唯-投资主体,投资主体的多样性要求相应的法律法规要进行调整,将其保护范围扩大。值得欣慰的是,2010年已通过并实施的《石油天然气管道保护法》以法律的形式改变了石油天然气管道投资主体的状况。[5]罗东坤、褚王涛:《借鉴欧美经验制定中国天然气法律》,《天然工业》2007年第1期，第137- 139页。[6]小贾尔斯●伯吉斯(冯金华译):《管制和反垄断经济学》，上海财经大学出版社2003年版。秦扬李亚美:我国天然气立法现状研究(四)政企不分问题没有彻底解决在现在市场经济条件下,只有政企分开，让企业真正做到自主经营、自负盈亏,才能充分调动企业积极性,提高效率,增强市场活力。近年来,虽然我国也在进行-些有关政企分开方面的改革,但是这些改革都不是很彻底。他们只是将企业形式改为国有股份制企业,国家政府仍然是企业的大股东。他们仍然控制着企业的大部分权利，他们决定着董事会、监事会人选。其他参与进来的自然人、法人股东根本没有什么决策权。新改的股份制形式与真正的企业自治是有着质的差别的,达不到- -般公司法上所说的企业内部相互监督、制衡的作用。这种为保护垄断而对竞争进行不必要的管制会加剧经济的无效率,以致资源的巨大浪费。我们只有通过国家法规政策对政企职能进行明确划分才能真正促进天然气工业的长远发展。0]1(五)我国还没有通过立法确立-一个专门的天然气政府管理机构我国还没有通过立法确定一个专门的天然气政府管理机构， 而在欧美国家,-般都有-个明确的石油工业主管部门。如美国能源部、加拿大自然资源部、英国贸I部、挪威石油与能源部等。他们可以雇佣大量的专业技术人员,负责特定领域的管制工作，职能单- ,专业性强,便于积累特定领域的管制知识和经验,且不受政府换届的影响。我国的燃气管理体制是政府主管部门与国家石油公司并存,国家石油公司承担部分政府职能的管理体制。这与欧美国家专[ ]的石油工业主管部广]相比，无论是独立性还是专业性都无法比拟。82008年,随着《能源法》的酝酿出台及新- -轮国务院机构改革的启动,我国组建了由国家发改委管理的国家能源局,同时设立高层次议事协调机构国家能源委员会。基于我国的行政机构设置格局,为了不扩张国务院现有组成部门又能提高监管效能，笔者认为,应赋予国家能源局对包括石油天然气行业在内的能源领域统一的监管职能。作为呼应,在制定法律时,应该将上述监管模式表述于相关条款之中。从而对包括石油天然气勘探开发、管道建设、储备、加工炼制、成品销售等实行统- - 监管,确保石油天然气行业上下游业务有序运营。(六)常规气和非常规气的立法不分,不利于天然气行业的可持续发展和供应安全从前文有关天然气矿区使用费的制度规定我们可以看出,我国对天然气的税费规定是没有对天然气进行种类划分的。常规气与非常规气的财税政策不分,难以鼓励企业对低品位、非常规天然气的投资，不利于发挥天然气的潜力，最终将不利于我国天然气行业的可持续发展。我们应当通过立法来扭转局面。这里我们所说的非常规天然气包括煤层气(煤层甲烷)页岩气、水溶气、甲烷水合物等。其中资源潜力大最现实的资源当属煤层气。回勘探开发煤层气对于为天然气持续发展准备接替资源、减轻温室气体排放、解决煤矿安全问题均具重要意义。(七)缺乏公平竞争的市场环境我国天然气产业基本上还是处于垄断经营状态。在上游领域,三大国有公司之间“划地域而治”的做法及对外合作的专营权使行业的准入尚存在- -定的障碍,矿产许可证管理方式尚未更多地引入市场竞争机制。未能普遍采取招标方式发放矿产许可证,也没有制定更为严格的矿产许可证延期条件,以促使拥有许可证的公司积极勘探,是我国现行的石油、天然气矿产权最大的弊端。在下游领域,批发业务的竞争仅限于中国石油天然气集团公司和中国石化集团公司,没有完全向竞争各方开放零售业务,并且在进出口上还存在着政府控制。这些就足以说明我国石油天然气产业的市场结构仍存在严重缺陷,统一开放的市场格 局还没有形成。立法实践中,我们应当合理分割自然垄断性业务和非自然垄断性业务,实行区别对待。开发勘探和销售环节具有市场竞争性,而管道运输具有自然垄断性。因此,我国政府在制定石油天然气产业法律法[7]陈富良、廖鹏: 《中国天然气产业规制的基本经验与教训》，《经济与管理研究》2009年第3期,第66-75页。[8]王巍、张军建: 《论我国反垄断法的立法目的》,《湖南社会科学》2006年第1期,第66.67页。[9]张建军:《资源型城市转型要解决八个问题)，《大庆社会科学》2005年第5期,第28- -30 页。322011年第4期北京政法职业学院学报，总第76期规时,应对其进行区分,对自然垄断性业务由一家或者几家企业垄断性经营,而对非自然垄断性业务则由多家企业竞争性经营。(八)天然气行业“走出去、请进来”发展策略缺乏法律规制“走出去、请进来”是我国对外经济合作的重要战略。自1993 年开始，中国已经成为石油的净进口国家,近年来石油的需求量远远超出了国内的生产能力,未来将愈来愈多地依赖国际市场的供应。在经济全球化背景下,为了维持国内经济的稳定增长,中国必须通过海外投资参与国际能源生产分工,尽可能多地利用海外能源,落实国家的能源安全战略。(10] 在2009年4月22日举行的第三届中国企业跨国投资研讨会上,相关人员表示,发改委将重点鼓励五个领域的企业对外投资,其中就包括将进一步加大境外石油、天然气和重要矿产资源等领域的合作开发力度,实施长期贸易策略,拓宽境外资源合作的渠道和领域。“走出去”一海外石油投资开发 对我国而言具有重要的地位,但由于中国海外石油投资起步较晚,缺少经验,而且在资金、技术、人才、管理等方面与西方跨国石油公司存在很大差距等原因,我国有必要通过法律对其进行详尽规定,从而为企业的海外能源投资活动提供法制保障。“请进来”一天然 气行业的对外开放方面,我国是希望更多的海外投资者投资中国天然气领域。国家发改委能源局副局长吴贵辉在“2005中国国际天然气峰会”上表示，中国天然气行业将全面对外开放。天然气上游开采、中游管道建设和下游市场整个产业链都将对外开放,鼓励外资来华投资。中国.将在“立足国内、适度引进国外资源”的原则下,适度进口海外天然气资源。[虽然外资企业的加入能够在-定程度上引进先进的经验和专业技术,在一-定程度上促进天然气行业的发展,但是石油、天然气产业毕竟是我国的支柱产业,我们应学习俄国天然气行业对外资进入的做法,限制外资进人，政府保留对外国投资者参股天然气行业的某些限制,并通过立法对外资的引入进行严格的规制，明确规定其准人条件。四、结语天然气产业在我国国民经济中占有十分重要的地位,要实现天然气行业的可持续发展,除了依靠科技进步手段之外，还必须完善我国天然气立法,制定统-的关于油气管理、规划、勘探、生产、加工、运输、销售、储备的天然气法律。从文中我们可以看出,我国天然气立法还存有相当多的问题，我们只有以法律的形式进一步明确国家对油气资源的主权,确立政府对油气资源的行政管理权,才能建立稳定的投资环境,鼓励国内勘探开发活动,甚至扩大对外开放,吸引外国资本进人，从而提高国内油气自供能力。也只有这样,才能保障国内油气资源的安全,才能保障国内经济稳定运行,从而维护国家利益,促进天然气行业的健康发展。(121(责任编辑:木子)[Abstract] Natural gas is expected to gradually take the place of oil and become the most important energyfor the mankind in the 21" century when we consider the issue from the overall energy developmental trend. In view ofthe legislative actualities of natural gas in China, this article comes up with suggestions to improve our legislation onnatural gas.[ Keywords] natural gas; energy; the law on the protection of oil and natural gas pipelines[10]舒先林:《中国石油企业海外投资风险及其规避).《企业经济》2005年第6期,第103.104页。[1]卢进勇、回实强:《中国企业海外投资模式比较分析》,《国际经济合作》2005年第3期,第24- -29 页。[12]邱业伟:《消费者权益保护问题研究)(重庆工学院学报》2004年第4期,第91- -95页。