河南省发展"飞地经济"的思考

2008年第6期河南金融管理于部学院学报No.6 2008总第144 期JOURNAI. O0F HEN, MANACEMENTSenial NO. 144河南省发展“飞地经济”的思考殷杰兰(华中科技大学公共管理学院,湖北武汉430074)摘要:“飞地经济”是工业化进程中的一种经济形 态,对企业间基础设施共享、推进地区间资源优势互补携手共赢、节约集约用地、产业梯度转移等方面发挥积极的作用,成为经济发达地区举足轻重的经济发展模式。针对河南省具体实际,要解放思想,克服制度性障碍,确立“飞地型产业区"的行政所属;对“飞地经济”发展进行科学规划; .互补互利,开创“飞地经济”利益分配的新格局;发展农村“飞地经济”和“飞地”型城镇;以开发区为载体,完善"飞地经济”;实施优势企业“走出”等战略,拓展河南省域外“飞地经济"。关键词:飞地经济;优势;启示;发展中图分类号:F207文献标识码: B文章编号: 1008 - 7796(2008 )06 -0118 -04飞地( enclave)是地理学上的一一个概念，是指-一创造性提出“飞地经济”的福建省,目前“飞地个国家位于他国境内不与本国毗连的领土或者被其经济”发展已取得明显成效。福州市相继建立马洋他国家隔开的土地,或同- -国家内位于某~行政区和金山两个飞地工业园区。地处福州中心区的鼓楼域包围之中而归属另-行政区域管辖的土地。把区通过发展飞地工业,三年内建成了总面积为590“飞地”应用在经济领域是现代社会经济发展的产亩的三个工业园区,引进工业项目40个,2004年新物,称为“飞地经济”,输出经济的地区称飞出地,输增工业产值6.2亿元。属于典型海岛经济类型的平人经济的地区称飞人地。因此,“飞地经济”是在经潭县在金山飞地工业园区内建设150亩工业“飞济发展过程中,打破行政区划限制,创新体制，飞出地”,引进企业20多家,全部投产后产值达6亿元，地在行政上不相隶属的飞人地建立经济园区并接受相当于全县现有工业总产值。仙游县鼓励发展“飞委托进行自主管理,通过建立科学的利益分配机制，地经济”,全县七个山区乡镇引进茂森纸业有限公从而实现二地互利共赢的经济发展模式。司、辉特体育用品有限公司、新得利有限公司等项目,在枫亭、鲤南两个工业飞地区落户,投资总额超-.“飞地经济" 在我国的发展过1亿元。厦门市土地稀缺、用地成本高,为了提高“飞地经济”是近几年来在我国兴起的一项新土地利用效率,合理规划产业布局,厦门市推出“同兴事物,一些省份和地区把它作为新一轮经济发展安工业集中区"的“飞地模式”,鼓励工业企业把生的突破口和助推器加以大力推进并取得了一-定的成产环节迁向飞地,市内则重点发展高科技产业和现果。“飞地经济”在我国的实施,一是可以为发达地代服务业。同安工业集中区总面积约12平方公里,区的过剩资本找到出路,为资本的安全输出确立制由厦门各区自主开发、自主招商。人园企业分别向度保证,还为发达地区的发展提供了市场、劳动力和各区缴纳利税,岛内各区与同安区之间,通过税收协自然资源的可持续保证;二是解决了欠发达地区资.调机制进行利益合理分配。本、技术、人才、市场短缺的问题,缓解欠发达地区的江苏也是较早发展“飞地经济”的省份。早在财政困难,解决欠发达地区农民土地资本化的问题;20世纪80年代,常州便开始发展“飞地经济" ,先后三是开辟了经济体制改革的试验区,在一些地区实与国内中国煤化工-些城市建立起行了先进的、适合当地实际的经济政治制度。了战略YCNMHG的三峡库区提收稿日期:2008-10-19作者简介:殷杰兰(1966-),男,河南长垣人,河南财经学院副教授,博士研究生,主要从事公共管理和地方经济发展研究。●118●.[经济纵横]股杰兰河南省发展“飞地经济” 的思考供技术,进行农产品深加工和合作项目的建设,同时挥政府的引导和规范作用。如广东省由省政府委托鼓励100多家企业在盐城办水泥厂,通过发展“飞地省经贸委制定发展“飞地经济”的政策，其中包括经济”与盐城当地经济形成双赢。连云港市充分利“珠三角”城市在企业自愿的基础上组织成批项目用与上海市地缘相近、要素互补的特点,积极发展.向经济相对落后的山区城市迁移、飞人地的项目由“飞地经济”,建设上海工业园区。仅2005年，上海飞出地统-管理、企业创收由飞出地与飞人地两方在连云港市就投资14.2亿元，同比增长266.7%。共享等措施。辽宁省将发展“飞地经济”列入《辽西由江阴主管、开发的江阴-靖江工业园区通过发展沿海经济区“十一五"对外开放开发规划纲要》,提“飞地经济”实现了沿江联动,其产生的效应极大地出“政府主导、市场运作、自愿组合、滚动发展”的推动了飞入地一靖江的经济发展。 江阴通过飞地“飞地经济"发展原则。海南省在建设海口飞地的给靖江带来了200多亿元的投资,使靖江的财政收过程中提出飞地工业园由海口市政府按照产业发展要求实行统一-征地 、统-规划、统- -开发进程、统- -人从当年的8亿元上升到40多亿元。辽宁省是我国的老工业基地,由于体制改革滞基础设施建设、统- -出让地价、统一发展的政策。 并后、自然资源枯竭等历史、现实和自然方面的原因,且成立建设协调领导小组,由市政府主要领导为组发展一度落后于全国其他地区。该地的党政领导审长,市相关部门]领导为成员,负责制定飞地工业发展时度势,解放思想,决定以发展“飞地经济”为突破的政策措施，统筹安排飞地工业的发展布局,检查监口,促进全省经济新跨越。如辽宁省在沿海的锦州、督飞地各项工作落实情况,及时协调解决飞地开发葫芦岛开发区中确定若干平方公里的土地,作为阜建设和管理工作中的重大事项和问题。新、朝阳“沿海工业园”,由阜新朝阳市政府负责招(二)科学发展,企业间基础设施共享商和经营,建立科学的利益机制,实现互利共赢。为科学发展观对经济与社会发展提出的要求是:了支持阜新、朝阳发展建设临海工业园区“飞地经发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污济”,辽宁省政府给出了相应的税收优惠政策。“飞染少、人力资源优势得到充分发挥的工业项目。整地”上产生的增值税、营业税、企业所得税等,省财政天忙于招商引资和重复建设工业园区,是难以形成采取100%增量返还的措施,返还费用一半归朝阳产业链、难以发挥规模优势和集聚效应的。福州市“飞地经济”发展的基本思路是把该市和阜新,一半归锦州。辽宁长海县则在普兰店市皮.各县、乡、镇的新建工业项目统-集中到城关,共建口镇投资6亿元,填海4平方公里,建立渔业加工园一个工业区,而产值税收归引资的乡镇所有。金山区,通过建设经济飞地解决海岛由于资源不足制约工业集中区一套基础设施供近500家企业共同使工业发展的难题。用。据专家估算,这样集中建设工业项目,比单独选位于中部省份的安徽省在“飞地经济"发展方址建设工业项目可节约基础设施建设投资10%以面也迈出了可喜的步伐。凤阳县采用“飞地经济”上。这一模式不仅解决了不同行政区划间的利益分模式引进长三角产业,推进新农村建设。淮南把自配机制和行政官员的政绩考核问题，而且还调动了己作为上海、南京、合肥等地的一块“飞地”共同体,各方集约用地发展工业的积极性。通过制定投资项接受这些地区的经济辐射。目评价体系,设置准入门槛,供地向用地少、附加值高的项目倾斜。在项目选择上,引进科技含量高、投二、各地“飞地经济"发展的启示资规模大、经济效益好、污染程度低、技术密集型的各地“飞地经济”的发展得到了当地政府的有大项目,并将产业结构调整与土地使用调整相结合,力支持,调动了招商引资的积极性,开创了企业间基逐步淘汰用地大、效益差的项目,把土地调整供应给础设施共享、地区间资源优势互补、依靠集约用地、用地集约化程度高效益好的项目,充分挖掘土地潜产业梯度转移等新型道路,形成了各具特色的发展力。逐步推行工业项目用地招拍挂出让,让有限的模式,对促进“飞地经济”发展的措施具有较强的针土地中国煤化工福州工业产业结对性和可操作性。构的|YC N M H G经济持续发展。(一)“飞地经济”的发展需要政府的引导和规范(三)地区间资源优势互补,携手共赢各地在发展“飞地经济”的过程中,十分重视发不同地区具有不同的资源禀赋,做到双方资源●119.[经济纵横]股杰兰河南省发展“飞地经济" 的思考优势互补,“-飞地经济”就能够实现双贏。大连市长基地开发有限公司”和“东莞市石龙(始兴)产业基海县以海洋捕捞业、海水养殖业和苗种业为主体。地开发管理委员会"。基地产生税收的地方留成部渔业既是传统产业和基础产业,也是支柱产业。但分由石龙和始兴按5:5进行税收分成,其他经济指由于长海县地理位置特殊、淡水资源匮乏、交通瓶颈标原则.上也按此比例进行统计。目前投资总额达制约、对外不开放等因素的影响,致使海岛丰富的资3.8亿元,总共用地1 000余亩,占工业基地总面积源优势始终不能有效地转化为产业优势。而与之一的1/6以上。海相隔的普兰店市南接大连,北通沈阳,海陆空交通三关于河南省发展“飞地经济"的思考十分便利,但其经济落后,海岸线-带基本处于荒废状态。长海县在普兰店市皮口镇规划出8平方公里发展“飞地经济”,最根本的目的是实现地方经的皮口临港工业区,并采用一次买断土地使用权和济协调快速发展。在大格局中审视河南经济,面对管理权的形式,在其中购买了4平方公里土地,成立“慢进则退,小进亦退"的外部竞争压力,必须坚持了大连长海(皮口)渔业加工区。预计可人驻企业科学发展,应多策联动,以创新的决策促进河南省100家,引进投资20亿元，实现土地收益7亿元,可“飞地经济”的发展。安排就业近9 000人。所有人驻企业达产后,预计(一)克服制度性障碍,确立“飞地型产业区”的可实现年销售收入40亿元,利税5亿元。行政归属(四)合理规划,节约集约用地“飞地经济”合作模式牵涉到两地政府的行政权通过合理规划,福州市不征一亩耕地,利用和管辖权,需要采用行政委托管理的方法加以整合。4 500亩废弃盐场地建设江阴工业集中区,发展“飞“飞地型产业区”要体现飞地提供市和使用市经济一地工业”;金山工业集中区人区的企业容积率普遍高体化的内在要求。要打破行政界限,整合域内资源。于1.0,投资强度达到每亩120万元以上。据初步估要注重经济要素,运用经营理念,把基地规划建设纳算,“飞地工业”的节地率一般可达到30%~50%。入市场化运作。“飞地型产业区"可以由使用市投资发展“飞地工业”节约集约用地，为福州市连续4年指导建设,成立“管委会"进行经济管理,所辖区政府实现耕地占补平衡立下了汗马功劳,实现了高效利进行社会管理,二者统一于园区经济发展。用保护耕地的目的。真正做到了统-用地条件、统(二)科学规划,促进“飞地经济”发展-地价水平、避免竞相压价。克服了为吸引资金竞“飞地经济”的发展离不开科学发展观的指导,因相压低工业用地价格,甚至推行“零地价”,不仅没此,必须对“飞地经济”在全省的发展进行科学规划。有引来好项目,而且使国家土地资产流失等问题。一是要 全面考虑飞人地的资源优势,输出符合当地产“飞地工业”实现了统一开发建设,统一 -厂房租售价业需求的经济。二是全面考虑飞出地的实际需求,制格,让人驻企业在公开、公平、公正的环境中获取自定详实可行的梯次输出方案。三是制订政策措施,全身的发展。面考虑各地区的长远利益,使“飞地经济”健康平稳发(五)产业梯度转移,加快开放型经济发展展。四是要促进“飞地经济”在产业和地区的均衡推广东省东莞石龙镇土地面积少,人口密度大,是进。在发展“飞地经济”的内容上，要考虑第一、第二、“国家电子信息产业生产基地”,重点发展电子数第三产业的结构关系,不但要发展飞地工业经济,也码、食品医药支柱产业,其中电子信息产品的工业产要发展飞地现代服务业经济,同时适当地发展飞地农值占全镇工业总产值的78. 79%。出口重镇一石业经济。在发展流向上,提倡双飞,不但鼓励发达地龙镇2004年的出口总额11.4亿美元,出口产品以区到不发达地区建设传统工业“:飞地”,示范带动不发医药、电子、数码产品唱主角。韶关始兴县连接国道达地区经济的发展，也要引导不发达地区到发达地区106线、国道323线,省道S244线贯穿全境;森林资建设高新技术飞地，为本地区发展积累产业升级的技源特别丰富;矿产资源丰富,以钨矿储量最多;县内术、人才、知识和经验。电力自给有余;始兴县是粤北粮仓、水果之乡;旅游中国煤化工作”利益分配的新资源丰富,且有很大的开发潜力;劳力资源相对集格局JYHCNMHG中,流动性不大。在始兴县开发工业区建设“东莞石发股C地经价,可以米用多种形式。高级龙(始兴)产业园”,并成立“东莞市石龙(始兴)产业“飞地经济”是一种全包模式,飞出地享有行政权、●120●[经济纵横]股杰兰河南省发展“飞地经济” 的思考税收权和治污权等权利;低级“飞地经济"是- -种半济发展中发挥了积极作用。然而,河南省许多开发包模式,飞出地可以享有其中的部分权利。飞出地区存在着产业优势不强、增势不够强劲、大项目与龙与飞人地在GDP计算和税收分成上也可以协商一头企业少、发展后劲不足、土地制约等问题。推进开定的比例和份额，合理分配利益,达到既竞争又合发区体制创新、发展“飞地经济”,可以说是解决一作、互补互利的目的。些现实问题的有效方法。要充分利用国家的优惠政(四)以建设社会主义新农村为契机,发展农村策,积极吸引外资,争取在开发区开垦出“飞地经“飞地经济”济”的实验田。当然,在“飞地经济”建设中要尊重社会主义新农村建设,事关全面建设小康社会市场规律,避免出现“珠三角”、“长三角”等地外贸和现代化建设的全局。传统的农村向城市转移型理比重过高的问题,把外贸依存度逐渐降下来,推动外论城市向农村扩张型理论和农村内生型理论是比贸增长方式向以质取胜转变,使开发区真正成为中较成熟的,并且在实践中起到了非常重要的作用。原振兴的先导地带。但对于某些在贫困落后地区中的某种特殊城镇类(七)实施优势企业“走出”战略, 拓展域外“飞型,却失去了它应有的理论价值。“飞地经济”型城地经济”镇可以不经过农村工业化直接向城镇过渡,实现农我国新-轮经济竞争的主战场,将会逐渐从发村城镇化。比较成熟的“飞地”型城镇是以旅游业达地区转移到欠发达地区。要鼓励河南省优势企业为主的第三产业作为主导产业的,主要包括旅馆服实施“走出”战略,到省外、国外谋求发展,建立域外务业导游业、农产品旅游加工业、交通运输业。因“飞地经济”基地,这既有利于河南省企业在竞争中此,在工业反哺农业、城市支持农村的方针的指导争取主动,同时也有利于增强企业自身的竞争力。下,可推介出河南省一些旅游资源丰富但目前贫困.当前,要抓住国家实施西部大开发、东北振兴战略的落后的区域,比如信阳、南阳、安阳、商丘等地,通过时机,支持有条件的企业对外投资,按照国际通行规合理规划开发,推进农村“飞地经济”的发展,让“飞则进行跨境经营,在境外建立加工基地、营销服务网地经济”为农民带来实惠。络和研发机构。建立政策支持和服务体系,完善境(五)以旅游产业带动“飞地”型城镇的发展外投资协调机制和风险控制机制。美国的拉斯维加斯、非洲的摩洛哥和巴西的玛参考文献:瑙斯等三个国家或城市,是世界上“飞地”型城镇的[1]王波.推进飞地经济建设,促进区城协调发展[N].新华成功范例,它们给予的启示就是“飞地"型城镇发展日报,2008 -04 -28(B7).的最终结果或许是旅游业和旅游经济的强劲发展,[2]任浩.“飞地经济“如何助推中部崛起[J].决策,2007,(11) :29 -31.而不是工业的发展。我国湖南省的张家界,就是在[3]刘小平.青海省发展“飞地经济”模式研究][J].青海师湘西北部农村城镇化实践中涌现出来的“飞地”型范大学学报(哲学社会科学版) ,2006,(6):20 -22.城镇的一种类型。上述“ 飞地”型城镇具有一些共[4]袁一多,范志刚.东湖区“飞地经济”开始腾飞[N].南昌日报,2008 -05 - 29(2).同的特征:一是“飞地”型城镇没有发展主导工业,[5]刘晓春,李技.曹妃甸开发区“飞地经济”发展初探[J].港口经济,2007,(4) :43 -45.而是走传统的农村城镇化道路来推进区域经济发[6]车晓蕙,梁思奇.广东“飞地”政策推殊三角产业转移展;二是“飞地”型城镇主要发展旅游业和旅游经[N].新华每日电讯2008 -03 -21(6).济;三是“飞地”型城镇不是目前主流型农村城镇[7]邓复玲,邓和平.泰和县着力“飞地经济"[N].中国特产报,2008 -08 -22(C3).化,但它是农村城镇化过程中一种不可缺少的城镇[8]李骏阳,夏惠芳.开发区“飞地经济”发展模式研究[J]. .化类型。商业经济与管理,2006,(2) :55 -60.(责任编辑:李博楠)(六)以开发区为载体,完善“飞地经济”开发区作为区域经济的新增长极,在河南省经中国煤化工MYHCNMHG●121●