加快中国天然气行业立法进程

第24卷第6期天然气工业经营管理加快中国天然气行业立法进程刘岩<中国石化股份公司发展计划部)刘岩.加快中国天然气行业立法进程.天然气工业,2004;24(6);125~ 126摘要目前国内尚无专门的石油、天然气法,现行的法律体系难以适应天然气工业的快速发展。文章介绍了欧美等国家健全法制，推动天然气工业发展的成功经验和惯制、分析了我国天然气行业立法滞后的或状。从外部环境、行业发展中出现的种种问题和矛盾.现有许多法律规章的参考、圆际上的经验教训等方面看,立即着手制定《天然气法》的条件已基本具备。鉴于《矿产资源法》对天然气上游已有一些法律规范，根据国情并借鉴国外经.验。《天然气法》可主要针对天然气中下游领域。《天然气法》至少应包括各级政府的职贵,政府监管机构的组织。天.然气生产、管道、配送、销售公司的地位、资格、权利和义务,气价和管输费确定的原则和定价机制,项目审批,安全.保障，第三方准入，容量买卖，对外合作的模式及领域，消费者权益保护,HSE(健康、安全、环境)。违法处置等主要内容。应尽快形成以(在油)天然气法等法律为主干，众多法规为枝条的天然气法律体系。以法治气,以法促气。主题词天然气行业立法修正条款。加快立法的必要性加拿大涉及石油天然气行业的法律主要有《能随着近年来天然气储量和产量的快速增长,以源管理法》石油和天然气操作法》《环境评价法》《石及以西气东输为标志的已经和将要实施的多条输气油资源法》《国家能源委员会法》等多部法律,以及政干线的建设，我国天然气工业即将进入一个快速增府 监管机构制定的《天然气管道统一会计条例》《国.长的新时期。天然气占一次能源的消费比例将由目.家能源委员会替代服务条例》石油管道统一会计条前的不到3% .提高到2010年的6%左右。例》石油产品牌号条例》《陆上石油天然气管道条市场经济条件下发展天然气工业的前提之一是例》管 道仲裁委员会处事规则》《管道穿跨条例》《管营造法律环境.形成以(石油)天然气法等法律为主道公司 资料保护条例》等几十部具有法律效力的法干,众多法规为枝条的天然气法律体系，以法治气，规和规定。以法促气。这是国外的成功经验和惯例。美国仅在天然气管理方面就有几十部法律法石油天然气作为一-种不可再生的战略资源,各国规.主要有《天然 气法》菲利普斯决议》天然气政策都极为重视。世界主要的油气生产和消费国,都制定法》联邦能源委员会 436号令》《放松井口管制法》了相关的法律法规。主要是为了鼓励有序竞争,健全和《联邦能源委 员会636号令》等。行业管理机构，加强勘探开发，实现上中下游协调发我国是世界第5大石油生产国、第3大石油消展,保护消费者权益，营造良好的财税环境,建立稳定费国,石油已成为与粮食和水资源并列的、事关国家的石油储备和供应体系.保障国家石油安全。经济可持续发展和经济安全的重要资源。但我国的比如，上世纪80年代以前,英国天然气工业的石油 、天然气还未专门立法,只是在《矿产资源法》中长输、配送和销售为国家所有的英国天然气公司有部分石油 、天然气的内容.且主要是针对资源开发(BG)所垄断。建设和经营全国天然气管网.并向用管理和资源保护的。 石油、天然气相比其他矿产有户售气。1985 年英国在天然气行业实行股份化。为许多特 点(特殊的战略资源、替代刚性强、上中下游.鼓励竞争、限制垄断,促进上中下游协调发展，1986的整体性 等),其行业的法律规范远非《矿产资源法》年议会通过了《天然气法》。1995年通过了天然气法所 能涵盖。作者简介:刘岩1959年生，高级工程师;1991年石油大学管理系硕:士研究生毕业.获硕士学位;现任中国石化股份公司发胜计划部副主任。地址:(100029)2北京朝阳区慧新东街甲6号。电话:(010)64999167.经营管理天然气工业2004年6月天然气行业，尤其是管道和配送领域是典型的政府管理模式、天然气和管输定价机制、管道安全、自然垄断行业。国内铁路、民航、电力、电信等自然对外合作等方面已暴露出许多问题。成功的经验和垄断行业均有专门的法律，以规范政府和市场主体失误的教训使天然气立法能够“有的放矢”。行为.保护公众利益。相比国内外其它行业.我国石(3)现有的许多法律、规章可供参考。我国没有油大然气行业立法明显滞后。主要存在以下问题:系统完整的大然气法规体系。有关大然气的许多法.是资源法规虽相对健全，但市场法规相对缺乏.有律、法规和政策分散在其它法律和许多部门规章之的已与市场经济发展不相适应:二是有关石油立法中。虽然这些法律和规章文件可能有一些过时和不的基本原则、制度.分散规定在宪法、矿严资源法及妥之处,但它们是大然气立法的重要基础资料。其他条例规章或政策性文件中，没有形成完整的法(4)国际上的经验教训可供借鉴。加拿大、美律体系:三是没有石油、天然气的专门法律;四是立国、英国等工业化国家.以及阿根廷、罗马尼亚、哈萨法上的不足.往往需大量的政策性文件弥补缺乏透克斯坦、南非、玻利维亚、波兰等经济体制转型国家明度，稳定性也不够.容易形成部门之间职能交叉和在(石油)天然气立法方面有多年的实践。他们普遍出现“国家利益部门化,部门利益法规化”的情况。走的是一条法律先行的路子。我们虽不能直接照搬H前.由于我国处于经济转型期，上游的勘探开国外在特定时期和特定环境下采取的政策和管理模发领域、中下游的管道和销售领域，存在许多问题。式,但其中一些富有启示的理念、科学管理的精华.如:油气资源所有权、管理权与经营权职责权利的划行之有效的做法可供我们借鉴。分和进一步明确各级政府的权限、政府监管体系、财由于立法需经历一个较长的时期.其间的政治.税制度与分配制度、对外合作、上地使用权、管道安经济、法律等条件的变化.可随时反映于法律的酝酿全保护、管线路由权、炼厂布点、加油(气)站建设、油和制定过程。而且.立即着手制定《天然气法》与有气储存、油气进11、产品销售等,急需制定专门的法关 部门制定急需的规章并不矛盾,可同时进行。律统--规范。只依靠行政法规规章是难以奏效的。天然气法的主要内容应加快天然气行业立法，营造法律环境，促进天然气勘探开发、管道建设的发展和市场开拓，少走弯路。《天然气法》至少应包括以下内容:各级政府的职责.政府监管机构的组织、地位、权力、义务、财务、加快立法的可行性监管原则和运行机制等,天然气运输管理模式和运制定石油天然气行业法律体系有两种思路:一行机制,天然气生产企业.管道公司、配送公司、销售是制定《石油天然气法》;二是可以先行制定《天然气公司的地位、 资格、权利和义务.天然气和管输费确法》。号虑到制定-部统-的《石油天然气法》涉及定的原则和定价机制， 管道建设及运营的审批、施力面较多。费时较长.以及大然气快速发展的实际情工、维护 、安全保障、第三方准人、容量买卖等.对外:况.思路二有其优势。合作的模式及领域，消费者权益保护、HSE.天然气鉴于《矿产资源法》对天然气上游已有一些法律进出口，违法处置等。规范。《天然气法》重点可主要针对犬然气的中下游根据中国实际并借鉴国外成功经验。《天然气领域;考虑到H前对-些问题一时难以达成共识，立法》的重要内 容之一是确定政府制定政策和执行政法中可采取宜细则细,宜粗则粗的办法,对不宜细化策的职能相对分离,即决策权和执行权分离的原则，的内容,在《天然气法》中给出粗线条的规定。建立相对独立的政府天然气监管机构。形象地讲，立即首手制定(天然气法》的条件已基本具备:政府的职责是掌舵，而不是划浆,划浆是监管机构的(1)外部环境已基本确定。中国进入WTO,自职责。 两者分离有利于减少决策失误和随意性.有.然垄断行业管理体制改革的思路和框架、政企分开、利于提高行政效率和公正性。目前美国、加拿大都企业商业运作的模式、促进竞争.扩大对外开放的方有专门的政府石油天然气监管机构。欧盟15国中，略等均已确定。11个国家有专门的天然气监管机构(与能源或电力(2)行业发展中出现的种种问题和矛盾已基本合设)。 许多经济转型国家也都在借鉴欧美国家的显现。我国目前已年产天然气300亿立方米，输气通 行做法,对本国的石油工业管理体制进行改革。主干管道里程1万多公里,天然气在民用、工业、发在精简政府机构，压缩政府开支的情况下。组建电等领域均有应用。天然气上中下游在发展中,在集监管性 、技术性、专业性、服务性(下转第130页)●126●经营管理天然气工业2004年6月管道的建设及1NG系统成本的大幅度降低，预计本分布在西西伯利业.仅阿斯特拉罕分布在滨里海盆世纪初期(2020年左右)天然气将有更快的发展。产地、奥伦堡气用分布在伏尔加一乌拉尔盆地。在西量和市场的发展又将带动天然气勘探的更大发展。西伯利亚的9个巨型气田的储量为33.419万亿立按照USGS的最新油气资源量数据.笔者经过方米,占22个巨型气用的49.,0%。可以说西西伯利折算得出全球石油天然气和大然气液的资源量“”，亚是世界最富的气区。②近年来俄罗斯处丁油气工将天然气和天然气液资源量的构成列于表4。资源业的低谷中.勘探受到更大的影响(特别是其亚洲部量计算的资料截止于1995年,其资源量指在近中期分)。上述90年代的76个重大发现中前苏联只占(约30年左右)可能被探明的可采储量。表4中待6%;就天然气来说,仅有处于乌拉尔山东北角的俄发现和已发现油田天然气储量增长两项共占罗斯(Russia)气田算得上个重大新发现“。而俄59. 8%,意味着到2025年左右天然气储量可望达到罗斯亚洲部分和它的北极海陆架、滨太平洋边緣海累计探明储量值的1.5倍左右。如果考虑天然气液盆地都是天然气远景良好的地区。在21世纪俄罗也属于广义的储量范畴，则可望有更快的发展。斯巨型气田的数目有可能增加.储量也会得到进-步核实。本文工作中得到谢波女上.甘克文和朱起煌先生的用表4世界天然气和天然气液资源量及其构成助,特致谢意。天然气天然气液天然气当量项目日参考文献1o0°m2 % 10*m' 者10°m2 %待发现资源量147.1.35.1 29.39 59.4176.4937.6 1 甘克文主编. 世界含油气盆地图说明书.北京:石油工业气田储董增长潜量103.724.7| 6.85 13.8 110.55 23.6出版社,1992;1~89剩余可采储最118.8| 26.3| 9.73 19.7| 128.5 327.42 Bp statistical review of world energy. June 2003. www.累计产量| 19.6 11.9| 3.51| 7.1| 53.11|1.4bp. com/ ccntrcs/ energy419.2 100.0 49.48 100. 0|468.68100.03 BHHH3APVBE)KFEO.IORH9.Kpyueiume raobue法,表中大然气液即凝析油，以It为1000 m'气折算。mc TOpO*KICHHN MMp阳. Hc中rera3oBas BeprHKaJb. 2001:(18);42综上所述,天然气储量处于持续快速增长期,储1 Menry S Rehingill. (iant field discoveries of the 1990'<.量基础十分雄厚(2002年全球储产比为60. 7),为本.The L.eading Edge .200 :698- -704世纪初天然气产量持续增长的奠定了基础。5胡文海，陈冬睛，美国气田分布规律和勘探经验.北京:石油工业出版社.1995;1~72俄罗斯天然气将占更重要的地位张抗,周总瑛.周庆凡.中国石油天然气发展战略.北京:尤论从2002年的剩余可采储量还是从产量上地质出版社、石油工业出版社、中国石化出版社.2002:359 ~ 383看.俄罗斯都是世界第-的天然气大国.表1也证实7 张杭.近十年米世界排名前 20位的大油出变化及其启了这一点。俄罗斯共有储量38. 028万亿立方米.占示.世界石油工业，2004;(1~2):34~3722个气田总量的55. 7%。平均每个巨型气田储量为3.457万亿立方米，为22个气田均值的111. 4%。(收稿日期2004-01-30 编辑赵 勤)特别值得注意的是:①俄罗斯的巨型气田上要(上接第126页}表大会立法规划.由人大专门委员会组织有关部门f一体的监管机构,既可使政府部门有更多的人员、和单位开展立法工作，争取较短时间内出台中国第时间和精力去慎重调研.科学决策,也可快速、高效部《天然气法》。地加强执行法律和政策的力度。理论和实践都证明,没有足够的执行力量,再好的法律也起不到应有1李润生.刘岩,刘克雨编著. 石油与监管.北京:石油工业的作用。出版社,2002制定《天然气法》和组建政府监管机构，还有利国务院体改办经济体制与管理研究所，世界银行编.中国于减少和避免部门之间的职能交叉和可能出现的石油天然气工业现代化:结构改革和监管.北京:中国财“国家利益部门化,部门利益法规化"。政经济出版社,2001最后,建议尽快将《天然气法》列入全国人民代(收稿日期2004-0129 编辑赵勤)130●