从国外天然气规制的启示看我国天然气改革

时伏经贸2010年5月中句刊总第169期从国外天然气规制的启示看我国天然气改革闫泽武刘春宇(新疆发展与改革委员会经济研究院,新疆乌鲁木齐83000)【摘要】本文从探讨天然气的属性、运营特征和规制的关系入手,通过对我国天然气体制状况和现行体制下天然气规制存在间题的分析及对国外天然气规制的比较分析,指出,我国对天然气产业的规制,在借鉴国外成功经验的同时,要结合我国天然气产业的具体的发展情况,建立自己的规制模式,并对天然气规制改革提出思路【关键词】天然气产业;政府规制;改革天然气的运营分生产、管道运输和销售三个环节,这是由法,以行政审批和部门规章为基本内容和手段。到目前为止,天然气的自然属性决定的,天然气的生产环节是指天然气的勘出台法规和条例既有关于天然气勘探开发的,还有天然气输送探开发、生产、集输和加工销售:管输配送环节是指通过大直和销售的和价格税收的,但基本上是管理条例,没有一部完整径高压管道将天然气从生产地输往销售中心(管输),再通过的《天然气法》,立法明显滞后,政府对天然气的管制主要依小直径低压管线向当地终端用户供气(配送);而销售环节则靠政策性文件和行政性审批,稳定性和透明度不足,再加上没是指地方销售体系,是用地方分销网络将终端用户(居民用户有独立的规制监管部门,很容易引发暗箱操作和寻租行为的发(家庭)、商业用户(如批发和零售商、服务业、宾馆、办公生,最终导致对监管的不利室和公用设施等)、工业用户(工厂和矿场)和(发电厂)与3.公平竞争的市场格局尚未形成管道连接起来的部分虽然通过1998年的产业结构重组,已形成了三大国家控从整个产业来看,天然气产业的三个环节又具备不同特点,股石油公司在陆上、海上的勘探开发、管道建设、油气运输及它们所具有的自然垄断性质的强弱也是不同的。就天然气的生产销售领域相互竞争的格局,但由于这种重组是以行政手段捏合环节勘探来看,不具备成本的次可加性,规模经济也不明显,也的,三大公司划地域而治的改革方案,使三大国有石油公司的就是说此环节不具备强的自然垄断属性。那么对该环节的规制就市场控制力极不均衡。在上游领域,三大国有石油公司之间可以釆取政府放松规制的做法。而在天然气的管输环节中,天然“划地域而治”的做法使行业的准人尚存在一定的障碍:;矿产气的输送有赖于铺设的管道而进行,管道的铺设具有巨大的沉许可证管理方式尚未更多地引入市场竞争机制;国外天然气开没成本,整个管网由一个企业经营具有明显的规模效应,该环采权依然控制在中石油、中石化等国有企业手中,民营企业即节产业的成本函数具有次可加性,所以具有强自然垄断属性,使在国外采了气,也需要过中石油和中石化这道门槛。在下游显然对该环节,政府应该实施严格规制。天然气的销售环节随领域,天然气的销售竞争仅限于中国石油天然气集团公司和中着用气需求量的增大,又使销售呈现多元化,而民用天然气又国石化集团公司需要政府对其价格维持相对的稳定,这个环节可以说是融合了4.价格规制很不完善垄断和竞争,它既需要放松,又应当存在一定的政府干预,可目前我国的天然气价格体系包含了定价权属、定价类别和以采取激励性的规制方式。计价方法,且都由政府统一制定,未能将竞争环节和论断环节我国天然气产业规制的现状分开,发改委对天然气产品的定价,是按照国际天然气价格的(一)我国天然气规制的体制状况变化来制定和公布的,并没有实际完全反映国内市场需求的信计划经济时代,我国石油天然气产业由石油部主管,实施计息,更没有杜绝三大石油公司在价外加价、搭车收费的垄断行济管理体制。198年,按照国际通行的“油公司”模式,我为。天然气定价机制改革步伐虽已迈出,但市场在价格形成中国石油天然气企业成功实施了内部企业的整体分离与重组。中国的基础性作用尚未充分发挥。石油天然气集团公司(CNPC)于1999年通过分离的方法将集团公5.三大公司自然垄断业务和竞争性业务未能分开,在竞争司内所有石油企业、炼化企业、销售企业、管输企业及科研单位性业务中制造垄断分离出来,单独成立了中国石油天然气股份有限公司。同时,中天然气产业中的自然垄断性主要集中在天然气管道输运领国石油化工总公司也实施了战略重组,组建了中国石油化工集团域,而天然气的勘探、开发和下游的加工、销售业务领域则具公司。在我国的天然气产业中,存在着集上下游、内外贸和产供有明显的竞争性。但是,由于中国天然气产业是三大石油公司销于一体的几家大公司,这些公司之间形成了寡头竞争格局,但上下游的垂直经营,自然垄断性和竞争性业务交织在一起,管垂直一体化的国有经营体制未能彻底改变道设施几乎全部掌握在以中石油为主的三大石油公司,三大公(二)目前规制体制下天然气规制存在的主要问题司能凭借自然垄断业务来延伸垄断,并在其产业内部的产业链1.政出多门,管理重叠,缺乏独立的规制机构中调剂利润,致使在一些竞争性业务中产品价格严重偏离市场目前,中国天然气产业政府规制的范畴涵盖了资源保护、价格价格和进出口规制、行业准入、投资审批以及环境、安全等多6.资源产地政府对石油产业政府规制没有发言权方面内容,能对天然气产业进行监管的部门,除了国家发改委天然气产业的规制,无论是规制立法、相关制度规则的制(下设能源局)的直接管理外,还包括国土资源部等8部委。这定还是规制的管理和执行均由中央政府一手统揽,地方政府即规制机构的不独立和规制政策的制定和实施不分离,在一定使在自身利益严重受到侵害时,也无计可施。从市场准入的程度上实际是降低了国家对石油产业管制的力度和效率,也格规制到天然气资源管理、天然气配售系统均属于中央政府管影响了国家对能源可持续利用和平衡发展的协调控制辖,地方政府在石,资源产地权2.对天然气产业进行规范、监督、指导的法律法规不健益无法直接得到保中国煤化工地位,在竞争全,缺乏完整的法律基础性业务中制造的垄CNMHG很多不利的影现行政府对天然气产业的规制仍然沿用计划经济时期的做响,地方政府对此却尢能为力37·Economic Trade Update Mid-journals Sum NO. 169May 2010二、国外天然气规制的比较及对我国的启示业发展战略、政策目标、管理体制框架、法律法规的硏究和制)国外天然气产业规制的一些特点定。而政府天然气产业规制监管部门则主要根据上下游各环节1.美国天然气产业的政府规制特点的技术经济和业务特点,采取不同的规制机制,在竞争性业务第二次世界大战和两次石油危机以后,美国政府不断加强中放开竞争,进行市场准入和价格管制等,在自然垄断业务中和改善对本国天然气产业的宏观调控。政府对天然气产业的规则实行政府管制,发挥规范、协调企业行为和督促企业自律的制主要呈现以下特点:(1)具体的天然气资源管理和天然气配作用。售系统的规制属地方政府管辖,由地方天然气规制机构具体负(二)建立健全天然气产业法律法规体系责,规制机构按“上游”和“下游”分设:(2)美国政府规制尽快出台《天然气法》。其内容可考虑包括:(1)确定天然气产业的方式主要是根据法律进行干预:(3)美国政府对天然气产业的战略地位和基本性质;(2)通过立法创立监管机天然气产业的规制主要是对天然气产业中的“自然垄断”业务构;(3)界定自然垄断领域和竞争领域,对自然垄断领域实行部分;(4)规制的内容以价格规制和准入规制为主:(5)政监管,并将其与竞争性的上游或下游有效分离:(4)监管的内府设有独立的规制机构容与形式;(5)对天然气资源的战略性安排:(6)应对油气2.英国天然气产业的政府规制特点危机的紧急措施。从1986年起,政府对天然气下游领域进行了全面改革,对对原(三)打破行政垄断和市场分割,实施分类规制改革,培先由国家经营的国家天然气公司实施私有化改造:(1)对天然气市育市场竞争场供应实施放松规制;(2)对产业上下游业务实施分类管制。英国应借鉴国外改革的经验,根据我国天然气产业特征和发展在充分放开上游天然气市场价格的同时,目前依然保留了对下游天然阶段逐步将自然垄断性业务从竞争性业务中分离出去进行分类气管输服务费率和收费市场费率的密切规制;(3)制订了天然气规制,竞争性业务放开市场准入,建立公平有序的竞争秩序行业政府规制的相关法律法规;(4)设立了独立的规制机构。形成多元化发展的格局。在自然垄断性业务环节加强监管,防3.阿根廷天然气产业的政府规制止滥用垄断优势,确保管道运输的安全和稳定,保证对第三方概括阿根廷天然气产业规制的特点主要有:(1)有独立提供非歧视性管道接入,保证整个市场的公平竞争。在有条件的规制机构;(2)对天然气产业的竞争性业务和垄断性业务实的情况下可引入一定程度的竞争,以最大程度地降低垄断造成施分离:(3)对国有石油公司实施私有化改造;(4)制订了的效益损失。《天然气法》。该法明确规定了行业规制原则、规制范围、新(四)进行科学合理的市场进入规制建规制机构的组织结构、规制职责、规制程序以及对违规行为为更好地在油气勘探领域创造竞争的格局,加大我国天然的处罚等。气勘探的力度和效率:一要对天然气资源勘探开发的许可证审4.俄罗斯天然气产业的规制特点批权和监督权,应集中在一个部门(专职管制石油机构),便俄罗斯天然气产业的规制体制与我国类似,基本属于国于政府在管理的过程中统一协调、统一管理;二要缩短许可证有企业形式的垂直一体化经营方式。前苏联解体后,在后来的的有效期,最好控制在3年~5年:三要为了防止因大量企业进转轨过程中,俄罗斯逐步将原本只属于产业部职能的规制权利入勘探领域,技术和实力参差不齐而滥勘滥采的现象出现,应分离出去,在不同的权力机构之间进行分配,各产业部仍然负对市场中的企业进行动态管理责执行国家政策,进行行业管理,专门的规制机构(能源委员(五)将中央政府对天然气产业规制的具体职能限于政策会)负责制定产品(服务)价格。但是,鉴于天然气工业的特制定及宏观管理,将天然气产业具体规制职能移交给地方政府点,俄罗斯天然气工业股份公司保留了前苏联时期形成的统我国的石油产业规制改革完全可以借鉴发达国家成熟的经供气系统,并继续实行对天然气的生产、管输和销售产业垄断验,同时结合我国的实际,发挥地方政府在石油产业规制改革经营模式。中的作用。在政策制定部门和执行部门职能完全分离后,规制(二)国外天然气产业规制的比较及对我国的启政策的制定部门由政府管辖的集中统一的部门予以处理,石油从天然气产业规制的国际比较来看,除俄罗斯政府依然产业政府规制的具体职能逐步向地方政府规制部门转移。这样维持对天然气产业的完全垄断规制模式外,美国、英国和阿根来,既可以让规制更加直接、高效,又可以使资源产地的资廷政府对天然气产业实施的规制基本上属于不断引入竞争的逐源得到有效保证,还能更好地发挥地方政府的积极性和作用。步放松的规制模式,比如都设立了独立的规制机构、都通过立法对产业实施规制,规制的重点都集中在天然气产业的自然垄鲁支断业务上以及对国有公司都实施了私有化改造等,这些改革呈1刘春字新疆石油产业发展研究队新疆人民出版社x008现的直接效果是天然气价格持续下降,产品与服务质量显著提杨风玲天然气产业中下游领域的自然垄断性天然气工业201:1213各类消费不断增加,全国供需基本平衡。这些规制措施对即时 is Market deck和 ment in the United Kingdoen's Natur( Gas Industry. World Bank Policy我国天然气的规制改革都有积极的借鉴意义,但相比较于西方 Stephen Breyer, Paul W. MacAvoy The Natural Gas Shortage and The Regulation of Natural Gas发达国家而言,我国天然气产业的规制实践起步较晚,天然气 Producers[l-Harvard Law Review9419418产业规制中还存在着体制、价格等一系列问题,这些都束缚着丙石兴春,李吟天中国天然气工业发展研究队北京:石油工业出版社2031-1!我国天然气产业的健康发展。要解决这些问题,仅仅照搬国外闷杨丽萍郭广珍天然气产业的规制和改革研究山东科技大学学报x0409101的成功模式是远远不够的,要在借鉴西方发达国家成功经验的同时,结合我国天然气产业的具体发展情况,对天然气的政府作者简介规制进行改革,找到自己的发展模式。闫泽武,新疆发改委经济研究院副院长三、对我国天然气规制改革的思考刘春宇,新疆大学理论经济学博士后科研流动站博士后,现供职于新疆发改委经济研究(一)完全分开天然气产业政策的制定部门与监管部门的职能我国天然气产业的管理呈多部门分散态势,综合性和长远性较差,为此,应借鉴北美经验将分散在多个部门的石油产业中国煤化工的管理职能分离出来进行重新整合,将政策制定部门和规制监CNMHG管部门完全分开,政策制定部门的职能主要为加强对天然气产