深化供给侧结构性改革 蜕变转型 大力实施战略成本管理

一 企业概况

1.历史沿革

陕西煤业化工集团有限责任公司（以下简称“陕煤集团”或“陕煤”）是陕西省人民政府为落实国家西部大开发战略，充分发挥煤炭资源优势和行业、区域等整体优势，从培育壮大以煤炭开采和煤炭清洁转化为主的能源化工支柱产业出发，按照现代企业制度规范要求，对省属煤炭企业、煤化工企业及钢铁等企业进行三次重大重组而设立的特大型能源化工企业。陕煤集团成立至今近15年时间，其发展主要经历了三个阶段。

第一阶段成立陕煤集团。2004年2月，陕西省人民政府为培育壮大煤炭产业，以陕西省煤炭运销集团公司为基础，联合铜川矿务局、蒲白矿务局、澄合矿务局、韩城矿务局、陕西煤炭建设公司、黄陵矿业公司、陕西天地地质公司、陕北矿业管理局、彬长矿区开发建设公司等10家煤炭企业，共同组建陕煤集团。陕煤集团组建运营后，省煤炭局将陕西省煤炭物资供应公司划归陕煤集团管理。随着陕煤集团不断发展，不断增加控股参股公司，包括红柳林矿业有限公司、冯家塔矿业有限公司、陕煤澄城有限公司、陕西陕煤黄陵矿业公司、陕西新兴煤化工科技发展有限责任公司、陕西清水川发电有限公司、陕西德源府谷能源有限公司。2005年底拥有19家企业，其中全资、控股子企业15家，参股企业4家。陕煤集团注册资本25.3亿元，所属企业主要分布在陕西省境内。

第二阶段重组三家化工企业。2006年6月，陕西省人民政府将陕煤集团与陕西渭河煤化工集团有限责任公司、陕西华山化工集团有限公司、陕西焦化有限责任公司三个煤化工骨干企业重组，组建了陕西煤业化工集团有限责任公司，完成了从单一煤炭产业向煤炭和化工产业多元发展转变。注册资本35.5亿元，资产总额316亿元，在册员工8.97万人，有生产矿井28对，煤炭产能2931万吨/年，在建技改矿井4对，生产能力3500万吨/年。

第三阶段重组陕西铁路投资集团公司和陕钢集团公司。2011年11月，在省政府主导下，陕煤集团先后注资重组陕西铁路投资集团公司和陕钢集团公司，完成了第三次重组。

经过三次重组，陕煤集团已成为陕西省能源化工产业发展的骨干企业，也是省内煤炭大基地、大园区开发建设的主体。

2.发展现状

在三次重组基础上，陕煤集团通过自身努力，以投资新建、收购兼并、内部整合等途径，不断完善经营管理体制，明确战略目标，壮大产业范围。经过十几年的发展，已经形成以煤炭、煤化工、钢铁、电力为主导产业，以科技、金融为支撑，建筑施工、装备制造、铁路、物流、建材、实业、地产及绿色健康等为辅助的产业板块。产业上下关联又多点支撑，企业相互依存又互补共生，既在集团内部形成了较大的市场空间，也扩大了内部经济运行的回旋余地。

截至2017年末，陕煤集团资产总额4641亿元，在册员工近12万人。拥有二级控股及参股企业96户（全资及控股企业54户、参股企业42户），三级子企业154户，其中，上市公司4家。产业分布已从陕西延伸至河南、山西、湖北、湖南、重庆、四川、安徽、海南、新疆、青海、内蒙古、上海、广东、福建、河北、山东、甘肃等18个省（区、市）和吉尔吉斯斯坦、澳大利亚、美国、阿根廷4个国家。目前正在积极有序推进塔吉克斯坦、印度尼西亚丝绸之路经济带2个国家的投资项目。2017年生产煤炭1.4亿吨（煤炭产量连续7年过亿吨），化工产品1621万吨，钢铁1024万吨，发电434亿千瓦时；实现营业收入2601亿元，利润总额109亿元。连续4年跻身《财富》世界500强，在2018年世界500强榜单中位列第294位，较上年前移43位。

3.发展战略

能源革命方兴未艾，新一轮科技革命和产业革命孕育兴起，在产能过剩和产品同质化竞争激烈的大背景下，在新经济加速崛起和能源革命的产业兴替时代，传统企业转型已成为必然。进入新时代，陕煤集团通过对自身资源和内外环境进行全面审视，对新能源革命和新经济趋势深入洞悉，提出了“以煤为基、能材并进、技融双驱、蜕变转型”的发展战略。煤炭既是企业的生存之本，也是最具竞争优势的产业，所以未来产业升级之路将从围绕煤、配套煤开始，向超越煤、错位煤转型。

“以煤为基”是指要把煤炭产业做精做强。通过不断的努力，陕煤集团煤炭总产能将达到2亿吨，其中95%以上为优质产能，陕煤集团届时将力争成为效益水平世界领先的大型煤炭企业。[!--empirenews.page--]

“能材并进”是指围绕煤炭的清

洁利用，依托企业自有的煤化工技术，大力进军新能源、新材料领域。通过重点发展现代煤化工，发展产品品质优于石油化工和比石油化工更加经济的产品，实现与石油化工的错位发展，在延伸产业链的同时实现资源优势向产业优势转变。

“技融双驱”是指运用资本的力量，把实体和金融产业进行高位嫁接，依托技术创新和资本运作这“两个轮子”，既做产业也做资本，形成虚实相生、互为依存、同步驱动的良性格局。

“蜕变转型”是指通过以上措施多点发力，在未来发展中实现“四个转变”：一是由资源驱动型向创新驱动型转变；二是由煤炭作为燃料向煤炭作为燃料和原料并举方式转变；三是由相对粗放开发向集约绿色、互联智能方式转变；四是由传统能源企业向具有世界影响力的清洁能源供应商、新材料与高端制造服务商转变。

二 成本问题

基于陕煤集团的发展历程和实际情况，成本方面既有企业自身运营方面的问题，也有政策性、制度性交易成本方面的问题，这些问题共同制约了企业的转型升级和可持续发展。

1.企业自身存在的主要成本问题

如上所述，陕煤集团是在政府主导下的三次大规模重组基础上逐步发展起来的，煤炭、化工、钢铁等基础产业均属“重资产”采掘制造行业，传统国有企业成本方面的“老企业病”和“大企业病”的多种表现形式在陕煤集团也不同程度的存在。

（1）企业资源配置效率有待提高

资源配置问题有多种原因，也有多种表现形式。一是重组划转的多数老企业，如关中四局、陕化、陕焦、陕钢等不少企业基础禀赋较差，后续保生存保稳定投资和填平补齐投资占用了大量资金；二是承接了部分社会公益类投资项目，如铁路投资、棚户区改造、陕南灾后重建等项目及代缴资源价款占用资金资源超过450亿元；三是去产能及关停项目企业沉淀资产占用资金超过150亿元；四是部分项目虽已建成投运，但受市场突变等影响经营情况不佳，不但没有能力偿还项目借款，还需继续注入资金维持运营。上述影响资产运行效率因素持续制约着集团整体资产质量状况和企业总体成本水平。2017年陕煤集团总资产周转率为0.57次，略高于行业平均水平，但实体产业资产周转水平居于行业平均水平，主要是受上述因素影响，此外这些问题还引发了以下问题。

（2）债务规模大和结构错配问题

这个问题主要是由第一个问题衍生而来，投资端的部分资源错配问题，直接导致了融资端有息负债规模居高不下及结构错配，进而造成资金的持续紧张局面，同时也推高了融资成本。受制于重组划转企业资源禀赋不高等原生性因素，稳定和发展等方面的投资所需资金量大，仅陕钢并入以来集团已累计为其注资超过250亿元，铁路投资负担资金超过130亿元。在煤炭产业深度调整阶段集团资产负债率近80%，如果剔除上述因素，资产负债率可降低17个百分点。

（3）企业办社会业务负担沉重

陕煤集团企业办社会机构遍布西安、铜川、渭南、延安、韩城等7市，其中，“三供一业”共有46家企业163个家属区16万户；社区管理机构35家；市政设施55个；医疗机构41家；企业办教育机构18家；离退休人员管理机构44家，管理退休人员8.6万人，离休人员344人；有大集体47户。集团每年要为这些办社会业务补贴运行费用13亿元以上，其中还不包括必要的投资改造支出，企业办社会业务成本费用负担沉重。

（4）“僵尸企业”及企业层级清理压力大

陕煤集团是在对省内煤炭、化工、钢铁等权重企业三次重大重组基础上组建的，这些企业的普遍特点除了机构臃肿、人员富余、企业办社会外，就是存量资产多、“僵尸企业”多。此外，在后续整合过程中，一是依托陕西煤业股份有限公司上市等业务进行了一系列的内部重组、主辅分离等重大改革，因此遗留了不少“壳企业”；二是本轮去产能更是产生了大量的“僵尸企业”、闲置资产、存量债务和富余人员。这些问题在煤炭黄金十年的上升期往往容易被忽略，基本处于搁置状态，没有得到有效解决，而在煤业产业下行期间又容易被放大。此类“壳企业”及“僵尸企业”持续依靠集团和母体企业的资金补贴维持生存，持续蚕食着主业经营效益，清理处置难度很大。[!--empirenews.page--]

2.企业外部存在的主要成本问题

外部投资营商环境对企业的生存和发展影响很大，包括政治环境、经济环境、法律环境、市场环境、社会环境等影响，最终都会对

企业发展成本造成影响。就煤炭企业成本方面而言，影响比较显著的主要是产业政策、税费负担、融资成本、制度性交易成本、物流成本等。

（1）煤炭产业税费负担重

企业税负重似乎已成为业界共识，煤炭企业尤为突出。从近几年实际情况看，实体煤炭生产企业税费负担水平基本维持在40%左右，显著高于其他行业，西部大开发税收优惠政策于2020年到期，若不能延续，则税负水平还将大幅上升。主要是增值税、资源税等负担水平较高。煤炭生产用原材料占成本比重相对较小，比重较大的井巷折旧、人工成本、资源获取等成本又不在增值税抵扣范围内，导致煤炭实际增值税税负水平在14%左右，远高于其他行业。资源税改革后负担水平比改革前上升了5个百分点左右，加重了煤炭企业税负。主要问题是对煤制油产品征收消费税。国家对成品油开征消费税以来，将煤制油、煤焦油轻质化产品等也列入消费税征收目录中，因此增加油料产品税负成本1500元/吨左右，大幅推高了产品成本，对煤制油产业的健康发展甚至产业的生存产生了严重不利的影响。

（2）融资贵融资难的问题依然突出

国家连续几年实施稳健中性的货币政策，近两年又进入金融强监管时期，表内融资增量增速双下降，加之煤炭企业属于去产能行业，融资难融资贵的问题更加凸显，各大金融机构实际操作中对煤炭、钢铁等去产能企业基本采取了整体禁入和总量控制的“一刀切”政策，尤其是过去两年各大银行“抽贷限贷”几乎是常态。即便是近两年以来，煤价有了合理性上涨，在盈利水平持续回升的情况下，煤炭企业整体融资形势依然没有实质性好转。2012年以来国家持续降息降准，中国人民银行基准利率持续下调，如1年期贷款基准利率5年来累计下调0.96个百分点，5年期贷款基准利率累计下调了0.9个百分点，但煤炭企业的综合融资成本显著高于同期贷款基准利率水平，近几年综合融资成本基本都在6%以上，高于5年期长期借款利率水平。有些融资工具利率水平不降反升，如企业债券，由于各大商业银行“表内”融资增量尤其是对煤炭企业非常有限，迫使煤炭企业不得不使用债券等融资工具筹集资金，近5年来煤炭企业债券利率上升了3.3个百分点。

（3）制度性交易成本及物流等成本问题

一是近年来加大内部改革力度，出“清僵尸企业”、处置非主业投资、盘活各类存量资产、构建融资平台等各项改革事项，按照相关法律法规规定都需要进行各类评估审计等，导致各类显性制度性交易成本不断增加。如评估、审计、咨询、诉讼、评审、检测、社团、资质审核等各类制度性交易成本不仅名目繁多，费用水平不断上涨，有些小企业改制清理过程中，甚至出现资产变现收益不足以补偿中介机构费用的情况。二是项目前期工作过程中各类审批核准事项效率低耗时长，使企业隐性时间成本增加。如“十一五”以后有些煤矿项目从立项到建成投运耗时大约12年（建设期2年左右），大幅推高了项目动态投资利息，进而影响项目投运后煤炭生产成本水平的上升。三是物流成本水平高且呈上升趋势。主要是公路运输成本水平涨幅较大，2016年9月交通运输部部62号令开始实施以来，汽车运输超限管理明显趋严趋紧，对汽车运输成本影响非常大，以陕北区域为例，公路运输费用涨幅在20%以上，从陕北运往全国各地的煤炭汽运成本普遍上调20～40元/吨，个别偏远区域运费上调甚至超过50元/吨。

三 降成本对策

在煤炭产业产能严重过剩及行业进入深度调整阶段，陕煤集团以供给侧结构性改革为契机，以高质量发展为指引，大力实施战略成本管理，近几年成本管控主要从战略和经营两个层面着手。战略层面主要对企业总体成本进行管控，通过对规划设计阶段的成本控制，对融资成本的控制，对重点亏损源的出清，对营销成本的优化等，强化项目全生命周期成本管理，将成本管理重心由成本节约向成本避免转变，着力建立企业自身核心业务竞争优势，从而实现企业整体成本的降低和效益的最大化。经营层面主要对经营及产品成本进行管控，通过对产品进行成本动因的分析和控制，实现成本的降低和节约。通过持续进行内部改革、成本对标及精细化管控，降成本取得显著成效。[!--empirenews.page--]

1.强化内部价值链管理，调整优化投资成本

一是在项目投资方面，强化企业内部价值链分析，系统梳理拟建、在建项目，严格进行新建

项目投资可行性论证，按照“去杂归核”战略调整优化投资项目。逐步改进产业投资“大而全”的现状，通过内部价值链管理，消除或改进非增值投资及低效投资。减少新矿井的生活辅助设施，要求项目建设单位在保证总工期的情况下，优先建设生产性设施，削减或缓建非生产性设施，并最大限度压缩非生产性设施建设标准及投资额度，将资金投入具有核心竞争力的主业项目上。近几年突出主业及核心业务投资，削减或大幅压缩与主业关联度不高的投资，项目投资明显得到调整优化。二是对于生产运营企业，最大限度削减设备采购，设立调剂中心，对生产经营必需的设备，优先通过本单位修理复用、集团内部调剂补充解决。必须进行采购的收紧审批权限，严格按照“一事一议”原则报集团总部审批并坚持内部优先采购。所属生产企业停止一切非生产性投资支出；稳妥有序地缓建非重要安全需要项目、没有比较优势和经济效益不明显的改扩建项目。

2.去产能优结构，降低企业运营成本

随着环境容量约束趋紧，国家环保执法力度加大，从2014年就超前谋划部署，提早启动了去产能工作。对高硫、高灰、低热量、亏损严重、资源枯竭等比较优势不明显的生产矿井，本着“多退早退、应退尽退”的原则引导退出。截至2016年底，已提前两年完成了去产能目标任务，18对矿井和1座炼铁高炉全部关闭完成，退出煤炭总产能1815万吨，占全省的62%，成功实施了高成本生产矿井的成本避免策略，从源头上消灭了亏损点。在果断“退”的同时，适时有序地“进”，成功实施“一退一进”的优化结构策略，抓住国家政策机遇期，通过实施煤炭产能减量置换，陕北、彬长区域6个高产高效煤矿项目获得国家核准，煤炭总产能将达到2亿吨，新增优质煤炭产能近6000万吨，优质产能比重达到95%，煤矿平均单井规模达600万吨，综合机械化程度超过了98%，煤炭生产力水平显著提高。在优化煤炭产能结构的同时，加大人力资源结构调整优化力度，分流关闭矿井富余人员5.2万人，置换各产业板块劳务派遣用工、外委用工，全面清退各类临时用工，“走出去”承接煤矿运营管理外包业务等，有效应对内部改革带来的稳定风险。通过人力资源结构优化，降低人工成本10亿元以上。

3.积极并购重组关联产业，通过纵向一体化增强抗风险能力

通过对煤炭企业外部价值链的分析，基于煤化工、钢铁、火力发电与煤炭产业存在明显产业互补性，积极实施产业链纵向一体化战略。收购控股7家火力发电企业，有序参股10个火电项目，不断壮大电力产业规模，大力整合煤化工、钢铁产业。目前，化工板块传统企业得到改造升级，主要化工产品产能已超过1600万吨，且在煤制烯烃等煤炭清洁转化方面的技术居于国内领先地位，具有高附加值、高技术含量的新产品比例不断提高，特别是错油煤化、投资上千亿元的榆林化学高端精细化工产业集群已经开工，为煤炭清洁高效利用和就地转化提供了更大空间。钢铁产能“填平补齐”工作也已完成，规模达到了千万吨级，成本和质量具有行业竞争力，2017年盈利19亿元。电力产业方面，已形成控股电力装机1500万千瓦生产规模，依托多能互补、绿色智慧，将形成控股装机容量1700万千瓦、发电量600亿千瓦时电力生产能力。通过产业链的纵向并购整合，固化煤炭市场，降低市场交易成本，增强抗风险能力，陕煤集团也形成了新的经济增长极。

4.拓展融资渠道，降低融资成本及风险

发挥已有的证券、期货、银行、信托、财务公司等金融平台的协同效应，加快培育上市企业，提高直接融资比重，不断拓展债务融资渠道，强化财务风险管控，最大限度降低融资成本。第一，盘活集团内部存量资金，增强内源融资能力。成立陕西省属企业第一家财务公司，建立了集团统一的资金池和票据池，全面归集集团所属企业积淀资金和票据，实行紧缩的资金管理政策，开展内部存贷和票据保理等业务，盘活存量资金及票据资源超过300亿元。第二，加大股权融资力度，积极降低财务杠杆。股权融资方面主要做了以下工作，一是加快资产证券化步伐，“十二五”期间，成功实现陕煤股份A股IPO，陕建机股份定向增发，开源证券和胜帮科技新三板挂牌上市；二是抓住市场化债转股政策机遇实施市场化债转股，累计签订债转股协议金额845亿元，落地债转股融资454亿元，直接降低资[!--empirenews.page--]

产负债率近10个百分点；三是发行永续债85亿元；此外，北元化工的主板上市工作也在有序推进。通过股权融资降低了集团资产负债率，增强了集团资信实力，优化了融资环境，增强了再融资能力，降低了再融资成本。第三，多种债务融资工具组合运用，相机降低债务成本水平。主要运用的债务融资方式包括信贷资金、信托资金、企业债券、短期融资券、超短期融资券、融资租赁、私募债、中票、账款保理、保险资金、海外融资、信用证福费廷业务等方式。通过多措并举的融资管理工作，最大限度解决了融资难、融资贵的问题，有效化解了企业财务风险，有力保障了集团在行业深度调整期的资金链安全，助力企业持续健康发展。

5.有序剥离办社会业务，降低企业办社会成本

陕煤高度重视办社会业务剥离工作，成立了专项工作组，连续两年将其列为年度重点工作，并纳入绩效考核指标。目前，35家社区管理机构、55个市政设施及“三供一业”所涉企业和家属区已全部与所在地政府签订了移交协议，正在稳步推进移交落地工作，创出了物业公司成建制移交、与地方合作搭建接收平台等改革经验和亮点。2018年完成国有企业办教育机构移交或改制工作；按照省国资委的统一部署，完成医疗机构集中管理或重组工作；创造条件，有序推进1～2户企业试点将退休人员移交社区实行属地管理。2017年剥离办社会工作在省国资委年度专项工作考核中获得表彰。通过大力剥离企业办社会业务，陕煤的办社会成本费用负担逐步减轻。

6.加快出清“僵尸企业”，精简压缩企业层级

按照国有资本投资公司的改革方向，以“集团公司—产业板块—厂矿实体”三级架构为目标，开展了“归位总部、做实板块、精简层级、放活实体”系列改革，机关大部室、板块专业化、压减企业层级和法人户数等工作有序推进。在“压减”层级方面，原则上只允许煤炭、化工、钢铁三个主业板块保留4级企业，其余企业要研究并制定具体方案将管理层级压缩到3级以内。其中，通过对下属110户企业进行股权划转、重组整合、对外转让、解散破产清算，减少企业80户。同时，按照陕西省六项改革试点、“一企一策”和员工持股试点要求，力争在“制”上求突破，在“活”上做文章，通过“僵尸企业”逐步出清，精简压缩企业层级，大幅压缩管理性行政性费用支出，降低企业非生产性费用开支，不断提升企业竞争力。2017年，“混改”、“僵尸企业”处置及“压减”等改革工作均获得陕西省政府表彰。陕煤集团作为仅有的四家地方国企之一，在全国国企改革经验交流会上做了交流发言。

7.大力盘活存量资产，整顿内部经济秩序

针对企业部分存量资产效率低等情况，2015年建立了存量资源盘活机制，成立了专项工作组，持续开展存量资产盘活工作。对闲置土地、关停企业资产、材料物资、设备等各类资产进行全面梳理，制定分类分批盘活方案，近三年每年存量资产盘活规模均超过100亿元。此外，大力开展内部经济秩序整顿工作，夯实了各下属企业的经营效益。如，针对内部企业之间账款拖欠问题，制定了内部账款清欠办法，集团层面牵头定期和不定期开展内部货款清欠，三年来集中清欠累计超过150亿元。通过存量盘活和内部经济秩序整顿，提高了资产使用效率，有效降低了运营成本。

除以上降成本措施外，还通过对标管理、预算管理、绩效管理、精细化管理等诸多管控手段融合性运用，持续提升企业基础管理质量，降低企业经营成本，降成本效果也已经在经营效益中得到充分体现，2017年煤炭、化工、钢铁三大主业同时大幅盈利，集团实现利润109亿元，连续两年盈利大幅增长。

四 政策建议

通过综合开展战略成本及经营成本管理工作，制约陕煤高质量发展的企业内部成本问题已经逐步得到解决，但制度性、政策性成本还需要由国家和政府加大改革力度，通过制度创新、出台完善有关法律和政策等途径加以解决。目前各级政府虽然已着手解决，但诸多问题依然存在，仍然制约着企业的持续健康发展。基于煤炭企业的主要成本问题提出如下建议。

1.降低煤炭企业税费负担

一是建议将西部大开发税收优惠政策延长至“十五五”末。二是建议将煤炭产业增值税税率降至11%或扩大抵扣范围（允许抵扣井巷折旧费、资源价款摊销等）。三是建议将资源税从价计征税率降至2%～3%。通过降低煤炭企业[!--empirenews.page--]

税负，支持煤炭企业新旧动能转换和转型升级。

2.降低煤炭企业融资成本

针对政策性去产能与市场化去杠杆不匹配的问题，建议国家出台去产能关闭矿井存量债务处置政策，一是建议国家出台金融机构债务分割处置具体政策。将集团公司承担去产能矿井相关债务逐级合理分割（一般需分割两次），要求银行承担相应的债务核销责任，有序推进去产能企业存量债务处置。二是建议国家给予金融机构化解产能债务处置权限。国家监管层面赋予金融机构明确的债务处置权限，要求各金融机构可独立处置去产能相关债务，免除对金融机构连带责任追究。三是建议国家出台“债转股”或“债务重组”实施细则，经一次性直接核销后剩余的债务，由金融机构采用“债转股”或“债务重组”方式进行化解，这也需要国家层面出台细致的实施办法和操作细则。

3.降低企业制度性交易成本

一是建议政府加大改革力度，进一步提高行政效率，进一步扩大简政放权范围，最大限度地让能市场化的交易事项回归市场。二是建议进一步规范中介机构市场，降低收费标准。

4.对煤焦油轻质化油料制品及煤制油免征消费税

煤焦油轻质化产品属于资源综合利用、节能环保、循环经济的国家鼓励类项目，代表了先进煤化工产业的发展方向，能有效解决焦化企业生产过程中产生的副产品——煤焦油和荒煤气这两种危险废弃物的污染问题；此外，轻质化煤焦油不完全等同于成品燃料油，也不完全等同于煤直接制油的技术路线，且其符合国家扶持的煤炭分质清洁综合利用和节能减排等相关产业政策，若对其征收消费税，非常不利于该项目在陕西省的健康发展，因此，建议国家对煤焦油轻质化油料制品及煤制油免征消费税。