山西开展煤焦领域反腐败专项斗争的调研报告

山西省煤炭资源储量丰富、分布广泛，煤炭产业作为山西省重要的支柱产业，在保障国家能源安全、促进地方经济社会发展等方面发挥了重要作用。但是，煤炭产业也是安全生产事故多发的领域。2003至2008年间，山西省煤焦领域生安全生产事故频发，在各种矿难事故的背后，人为因素与渎职和腐败行为密切相关。腐败问题的存在不仅使国家和群众利益受到巨大的损失，影响党和政府的形象，成为影响一些地区社会稳定的重要诱因，而且阻碍了行业的正常发展，形成了行业重组的巨大阻力和障碍。为了促进山西煤焦行业产业重组，2008年7月，山西省委、省政府在煤焦领域集中开始了反腐败专项斗争，通过构建具有山西特色的惩防体系和推进煤焦领域的体制机制改革，有力地整顿了党员干部的工作作风，打击了不良风气，在规范经济秩序、激发经济活力方面取得了明显成效，为煤炭资源兼并重组的平稳有序推进提供了保障，也为山西省实施转型跨越发展战略发挥了积极作用。

一 山西煤焦行业发展的历史与现状

新中国成立后，山西先后建设了一批大型国有重点煤矿，初步形成了山西煤炭工业的主导力量。党的十一届三中全会后，改革开放给山西煤焦产业发展带来了新的生机与活力，全行业走上了健康发展的轨道，其发展历程可以分为四个时期。^[1]

高速发展期（1978～1992年）

1980年，党中央、国务院作出了建设山西能源基地的决策，1983年制定了《山西能源重化工基地建设综合规划》，国家投入了大量资金，为山西煤炭工业的迅速壮大提供了有力的保障。各类中小煤矿企业由此得以飞速发展，为缓解当时煤炭供应紧张发挥了积极的作用。但由于小煤矿发展过快、数量过多、规模过小，也给日后山西煤焦产业的可持续发展造成了隐忧。

走向市场期（1993～1997年）

在建设社会主义市场经济的背景下，国家开始放开除电煤以外的其他煤炭销售价格，并对占煤炭消费50%左右的电煤价格实行指导价，直至2002年才取消。山西煤炭行业在煤炭需求不旺、库存加大、煤价下滑和货款拖欠加剧的严峻市场形势下，采取“以销、以运定产”的方针，执行煤炭部提出的“不给钱不发煤，不进票不发煤，不还账不发煤”的“三不”政策，限产压产，确保煤炭货款回收，整顿煤炭市场。

结构调整期（1998～2005年）

1998年，我国煤炭总量过剩与市场需求低迷的矛盾更加突出。国家开始整顿煤炭生产秩序，加强煤炭生产许可证和煤炭生产安全管理。山西省依法取缔和关闭了一批非法开采、布局不合理、缺乏安全保障的小煤矿。“十五”期间，累计压减淘汰落后产能9820万吨/年。

整合发展期（2006年至今）

进入“十一五”时期，特别是从2008年7月山西省集中开展煤焦领域反腐败专项斗争以来，经过兼并重组资源整合，山西省煤矿数量大幅度减少。目前全省煤炭行业办矿主体由2000多家减少到了130多家，煤矿数量由“十五”期末的4278座减少到1053座，70%的矿井规模达到90万吨/年以上，30万吨/年以下的小煤矿全部淘汰，平均单井规模由30万吨/年提升到100万吨/年以上，保留矿井全部实现机械化开采，产业集中度明显提高。形成了以股份制为主要形式，国有、民营并存的以现代企业制度运行的办矿格局。近年来，煤炭价格持续走高，山西煤炭产量逐年增加，煤炭产销和效益状况良好，产量和利润呈双增态势，煤炭价格高位运行，电煤均按最高限价执行。与此相伴而生的是，煤矿的所有权、使用权、经营权频繁变动，企业多小散乱和国有资产流失问题突出。同时运力不足制约晋煤外运；采矿权和经营权分离给安全生产带来隐患。为此，山西省正加快推进煤矿体制改革和煤炭资源整合，引进省内外国有大型煤炭生产企业对中小煤矿进行收购、控股、租赁、托管，推动煤矿企业规模化、煤炭生产机械化、煤矿管理标准化、煤矿经营专业化和煤矿安全长效化。

在新的发展形势下，山西在全省集中开展了煤焦领域反腐败专项斗争，严查煤焦领域的官煤勾结等腐败案件，重点清理整治审批环节的腐败，国家机关工作人员和企业负责人官商、官煤勾结等问题，有力地促进全省煤炭产业健康稳定发展。

二 山西煤焦领域腐败的诱因与表现形式

腐败行为的发生是内因和外因共同作用的结果。煤焦领域腐败的诱因（内因）是在巨大的经济利益诱惑和驱使下，国家机关工作人员通过权力寻租对市场的渗透引致权力的市场化溢价。外因则是权力制约机制未能形成，矿产资源产权制度缺失，资源价格成本构成不完全，导致利益不合理分配，“不完全成本”成为煤炭行业取得暴利的主要原因。正是在内因与外因作用交织下，煤焦领域的官商、官煤勾结的腐败行为成为突出问题。

山西煤焦领域寻租主要集中在以下十个方面：一是违规审批资源、非法倒卖国有资产；二是漏缴、欠缴、挪用、私吞煤炭基金；三是不按规定收取资源价款；四是偷逃欠税；五是煤炭运销票据名目繁多，伪造、倒卖票据；六是国有资产严重流失；七是中介机构虚假评估；八是超层越界非法组织生产；九是以土地治理为名非法采煤；十是党员干部入股办矿收受贿赂。^[2]

据调研，山西煤焦领域腐败行为在煤炭安全生产监管、生产经营、购销运输、税费征管、兼并重组整合以及中介服务等各环节均有不同形式的表现。

1.行政审批环节的腐败行为

一家煤矿企业从事煤炭资源开采必须办齐“六证”，即采矿许可证、煤矿生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、工商营业执照等6个证件。审批环节越多，意味着权力寻租机会越多。行政审批中的腐败行为表现为：利用行政审批权力向煤矿企业主吃、拿、卡、要，侵占群众利益；在煤炭资源开发规划与整合过程中，体现自己或与自己相关集团的利益诉求，影响煤炭资源的合理配置。一些手握行政审批大权的官员在审批过程中，入股或受贿，演绎着“花钱买路”、“入股同路”、“挂名借路”和“干股铺路”的套路。山西省临汾市灵石县某镇党委书记，就曾以每矿收取1000元至3000元关闭保证金，来应对国家“关井令”，只要交了钱就可以继续挖煤。^[3]

2.监管环节的腐败行为

监管环节的腐败行为是监管人被收买放松外部管制，或与被监管者合谋，以牺牲社会利益换取私利。煤矿事故的发生有相当大的比例是安全生产监管人员被“金钱俘获”，以放松监管作为交易谋求私利，为一些违法违规煤矿开绿灯，充当“保护伞”。一桩桩“官煤勾结”的案例勾勒出这样一个腐败链条：“黑色金子”演化成“黑金政治”，再由“黑金政治”形成局部“黑色繁荣”的假象。

3.生产经营中的腐败行为

在煤焦企业生产经营过程中，一些企业领导班子和领导人员在煤炭资源整合、投资建设和购买煤矿、重大项目决策、大宗设备采购、大额度资金支出、煤炭购销等事项上，不履行程序、不按规矩办事，违规经营牟利或给企业造成重大损失；违反财经纪律乱投资、乱担保、乱借款，截留挪用专项基金、设账外账、私设“小金库”使资金体外循环；在项目建设中，不搞招投标，规避招标或搞虚假招标。

4.煤焦购销运输环节的腐败行为

在公路煤炭运销环节，个别公路站点利用职权收黑钱、放黑车、放人情车及吃、拿、卡、要谋取不正当利益；违反规定不按标准收费，处罚没有依据，以收代销、变相收费，乱设卡、乱收费、乱罚款，违反票据使用管理规定非法牟利和扰乱煤炭市场化经营秩序。在铁路煤炭运销环节，个别铁路发煤站在上站采购中运作不规范，程序不严格，个别人利用职权为个人及亲属谋取私利；在铁路煤炭经营中，计划审批、发运、货款结算等环节长期依赖中间代理和代装代发，发煤站违规对外承包、租赁经营导致企业抗御风险能力弱化。

5.税费征管环节的腐败行为

由于偷逃税费能带来巨额利益，多年来公路站点一直是煤焦领域腐败问题的易发、多发和复发地带。目前，山西省的煤炭运销票据有：煤炭销售票、煤炭可持续发展基金已缴证明、公路煤炭运销统一调运单和焦炭定额附票、焦炭生产排污费定额附票等四大类，共计50多种。个别单位和人员违规使用煤炭出省票据，倒买倒卖煤炭运销票据，制售假票，严重扰乱煤炭市场经营秩序。

6.兼并重组整合过程中的腐败行为

一些党政干部和执法部门国家工作人员利用兼并重组整合的机会，进行“官煤勾结”，以多种形式参股分红，与矿主结成利益共同体，参股分红又以“干股”为多，或收受矿主的贿赂后为其大开方便之门。

7.中介服务组织的腐败行为

山西煤焦领域的社会中介组织泛滥，一些中介组织业务水平不高，违反职业道德对涉煤事项进行虚假评估。尤其值得引起重视的是，许多中介组织的负责人由离退休领导干部担任，成为离退休干部“退而不休”滋生腐败的又一通道。煤焦领域的腐败行为还表现在，一些领导干部利用职权为配偶、子女、亲属和特定关系人谋取私利，职务消费标准过高，违规自定薪酬、滥发奖金，公务活动讲排场、比阔气、奢侈浪费，违规购置车辆、组团出国等。

三 山西治理煤焦领域腐败的做法及成效

（一）做法

在开展煤焦领域反腐败专项斗争的过程中，山西省实施了一系列行之有效的做法。

1.强化组织领导

山西省、委省政府高度重视煤焦领域反腐专项斗争，成立了高层次、有权威的领导和工作机构，抽调22名厅级干部和60多名处级干部专门从事这项工作。2010年，省纪委确定增加一名常委和一名副厅长担任省煤焦办副主任，从委厅机关和各市县纪委选调骨干充实到省煤焦办，各市县也都建立了相应领导小组及工作机构，充实专业队伍，为深入开展专项斗争提供了组织保证。

2.加强对重点岗位人群的廉洁从业教育

对全省煤炭资源兼并重组主体及其关键环节重点岗位负责人，涉煤涉焦行政审批及相关职能部门领导干部，进行廉政教育专题培训，提高他们遵纪守法的自觉性。2010年先后对市、县政府分管领导干部和涉煤涉焦有关部门特别是资源审批、证照办理等关键岗位1000多名工作人员进行了集中培训，对兼并重组整合煤矿企业1400多名负责人进行了廉政教育。

3.建立健全有效管用的规章制度

山西省煤焦领域规章制度建设以“八个环节”为载体全面展开，包括煤焦领域的行政审批、安全监管、生产经营、购销运输、税费征管、兼并重组整合、中介服务、监督惩处，初步建成了覆盖全省煤焦领域的惩防腐败制度体系。针对煤焦票据管理混乱和煤焦站点“放黑车、收黑钱”等问题，制定了《关于对煤焦运销票据管理使用和煤焦站点执业行为中突出问题专项治理实施方案》；针对煤炭资源整合和煤矿兼并重组过程中社会中介组织不中不公的问题，制定了《涉煤中介组织准入监管制度》、《焦炭资质审核“黑名单”制度》、《煤矿安全生产中介机构不良行为记录和处罚规定》等8项制度，实行专门的联席会议制度；针对煤炭资金拨付使用中存在的各种问题，起草了《关于对煤矿兼并补偿资金、煤炭可持续发展基金、能源基金、资源价款、维简费等征收拨付使用中突出问题进行专项治理的实施方案》。据统计，2010年省市出台煤焦制度184项，其中省级33项，市级151项；相关制度总数累计达到608项，其中省级105项，市级503项。结合推进行政审批制度改革，组织相关部门将目前办理煤炭生产经营所需“六证”审批改为并联审批，建立“六证”并联审批办事大厅和相关审批责任制度。

表1 2010年山西省煤焦领域管理制度一览

4.强化对重点领域的监督检查和专项督办

“十严禁”和“十严格”的制定以及多种形式的党内监督、民主监督、媒体监督制度并行，使监督发挥了作用。在工作中，高度重视和解决群众关注的热点问题，逐一督促落实。在专项督办煤矿企业兼并重组中，发挥驻各市联络员作用，及时发现好经验和存在的问题。在专项督办资金清缴和案件查处过程中，省煤焦办从省直有关部门和单位抽调了74名干部成立了11个专项检查组，在每个市确定一个重点产煤县（市、区）进行重点解剖，对欠缴漏缴资金的底数和清缴情况重点督促检查。

5.运用现代科技手段做预防工作

山西省开展了廉政风险防范机制试点工作，对重点领域、重要部位、重要环节制定了相应风险排查制度、健全诫勉谈话制度，形成煤焦领域风险防控和预警机制。研制开发了“山西省煤焦领域反腐败专项斗争专项清理与重点问题治理工作信息管理系统”，高效开展全省资金清缴工作；在煤焦运输管理中全面推行网络微机开票，实现数据即时上传、票卡绑定运行、管理规范统一；“电子服务卡”目前正逐步替代纸制票据，实现办事的公开透明、程序简化和方便快捷。在重要的煤运出省站点，电子实时监控基本实现数据省内联网、同步监察，大大压缩了违规操作的空间。

6.以“三权制衡”深入推进煤焦反腐

集中开展煤焦领域反腐败专项斗争以来，山西摸索出一套“三权制衡”方法，遏制煤炭税费征缴中的“跑冒滴漏”。即经营开票权、管理验票权、监督稽查权相互分离。公路站点只负责经营开票，验票、稽查由其他两个部门负责，三部门相互制衡。^[4]权力分离在体制上分解了权力，在运行上规范了行为，在监督上强化了制衡，有效避免了车户拉关系、找门子、逃税费行为，遏制了公路站点“收黑放黑”现象。

7.严肃查处煤焦领域腐败案件

加大对煤焦领域腐败行为的惩治力度，重点查处领导干部插手煤焦业务牟取暴利，利用审批监管、资金划拨、票据管理设租寻租，利用投资合作、矿业权出让托管转移瓜分国有资产、中饱私囊等案件。据统计，山西省自集中开展煤焦领域反腐专项行动以来，截至2011年2月已立案查处煤焦领域违纪违法案件1719件，处分违纪违法党员干部3289人，其中涉及厅级干部8人。^[5]查处了大同市原副市长王雁峰在煤矿置换过程中收受巨额贿赂案，大同市公安局原局长申公元在煤矿置换过程中收受巨额贿赂案，晋城市煤炭局总工程师、党组成员刘俊文收受有关煤矿负责人贿赂案，蒲县煤炭局原局长郝鹏俊案等。

8.形成良好的舆论氛围

山西省在部署开展煤焦反腐专项斗争中，深入开展煤矿兼并重组和资源整合的专项调研，从审批、监管、生产、流通、服务等环节调查摸排，研究煤焦领域突出问题纠而复生的特点，查找煤焦领域腐败易发多发的体制机制缺陷，为专项斗争提供行动依据。2010年9月，省纪委专门召开了全省煤焦领域反腐倡廉工作研讨会，对煤焦惩防体系建设进行了交流和系统思考。《山西日报》、山西电视台等新闻媒体，通过答记者问、发表消息、评论、通讯，张贴公告、公布举报电话等，宣传专项斗争的指导思想、主要任务、工作步骤、工作要求、工作成效，组织记者到基层采访。形成了积极的舆论氛围。

（二）成效

山西省治理煤焦领域腐败专项斗争已收到显著成效，主要体现在：

1.教育挽救了一批干部

在案件查处中，本着宽严相济的精神，对主动讲清问题并积极挽回损失的，视情节依纪依法从轻处理。通过向企业派驻纪检组、在企业内设监察室，使企业工程招投标、物资采购、产品销售、资金福利等全线统一，既堵住了利益漏洞，又保护了干部。

2.清理收缴了一批违规资金

制定下发了《关于进一步加大工作力度继续清理欠缴漏缴基金、价款、税费等违法违规资金的意见》，明确提出资金清缴工作总体要求、主要任务、工作步骤和工作措施。2010年，全省各级煤焦专项办和有关部门清缴各类违法违规资金121亿元，累计数额达到322亿元。^[6]

3.安全生产环境明显好转

在实施煤焦领域反腐败专项斗争中，由于不断制定完善安全生产制度，督查落实了安全生产责任，生产事故率较专项斗争前大幅下降，煤矿安全生产形势持续明显好转。可以对照的数据是：2010年原煤百万吨死亡率由5年前的0.902下降到0.1876（见图1）^[7]，远低于0.783的全国平均水平。建立生态环境恢复治理保证金制度，完善了煤炭企业生态环境准入准出机制，强化煤区水污染治理，加大地下水保护力度，治理煤矿沉陷区，恢复矿区植被，保护了生物多样性。

图1 2005～2010年山西省煤矿百万吨死亡率

4.为行业发展创造了良好环境

山西省把开展煤焦领域反腐败专项斗争放在推进全省改革发展稳定的大局之中来思考、把握和推进，以专项斗争的实际成效为全省煤炭资源整合、煤矿兼并重组提供保证，祛除了长期阻碍煤焦行业发展的“权力寻租”痼疾，对“多、小、散、乱”煤矿企业的有效治理，为煤焦领域的发展创造了良好的外部环境，使煤炭行业集中度大大提高，有利于保持煤炭价格总体稳定，为行业发展和国家调控能源价格提供有利条件，对全国其他拥有丰富煤炭资源的省（区）具有示范效应。

山西省结合煤焦领域反腐败专项斗争，坚持依托煤、延伸煤、超越煤的理念，“以煤为基，以煤兴产，以煤兴业，多元发展”。全行业通过并购和投资等途径，积极发展装备制造、汽车、交通运输、生物制药、生态农业等产业。2010年实现非煤收入2139亿元，比上年增长66.98%，2011年煤炭行业销售收入将突破6000亿元，其中非煤收入占到一半，煤与非煤产业齐头并进的发展新格局已经形成。^[8]