“铁路建设基金”存在问题及解决思路（2003年3月）
自1991年实施“铁路建设基金”政策以来，已经有10余年的历史。该基金的建立，其历史性作用不容置疑。但在新的历史条件下，随着制度创新和政策变迁，存在的问题日益凸显，尤其在西部煤炭企业表现突出。有必要通过调查研究，搞清问题的由来，分析问题的所在，提出解决的办法。
为达到上述预期目的，在有关部门、地方政府和企业的大力支持下，成立了以中国社会科学院岳福斌教授为组长的“铁路建设基金专项调研组”。调研组通过查阅大量相关资料，实地考察甘肃、内蒙古、山西、河南、山东等地区重点煤炭企业，与部分煤炭企业和业务主管部门、研究部门的同志进行座谈等方式，现已弄清楚问题的由来和所在；了解到企业、地方政府、行业主管部门，以及宏观经济政策研究人员的看法，初步形成了解决这一问题的政策思路。
一 问题的由来
“七五”期间，随着改革开放的不断深入，我国在改革与发展取得巨大成就的同时，多年累积的深层矛盾也开始暴露：社会总需求超过社会总供给，发生了严重的通货膨胀。在这一背景下，中共十三届五中全会决定用3年左右的时间进行治理整顿，采取了紧缩的财政政策和货币政策。
事实上，我国社会经济生活中的矛盾不仅有总量方面的，而且更为突出的是结构方面的，甚至有些行业不仅不能采取紧缩政策，反而应采取扩张政策，例如铁路运输业。调研数据显示，1988年比1984年，我国的总货运量增长37%，平均每年增长8.2%，而铁路货运量仅增长16.8%，平均每年增长4.2%，大大低于同期工业平均每年增长17.8%的速度；当时的铁路货运装车满足率只有65%左右，“瓶颈”行业特征非常明显。所以，在“七五”规划中把包括铁路运输在内的交通运输放在优先发展的位置。
问题在这里发生了。一方面铁路运输要求优先发展，加大资金投入；另一方面是治理整顿，紧缩财政支出和紧缩银根。在这种情况下，有人提出通过调高铁路运价提取铁路建设基金的建议。经过反复讨论，这一建议被国务院采纳。
1991年2月25日，铁道部发出第484号电称，“经国务院批准，自1991年3月1日起调整铁路货物运价。对属调价范围的整车货物按每货物计费吨公里2.5厘，对按轴计费的自轮运转工具按每计费轴公里7厘的调价幅度单独计算调价部分的运费，在货票上单独填写，在收入报表上单独列报，作为铁路建设基金上缴铁道部。”在实际执行中，对属调价范围的整车货物按每车货物计费吨公里3厘收取。
1992年6月27日，铁道部根据国发〔1992〕37号文件精神，发出39号电报，通知自1992年7月1日起对经由铁路运输的货物增加征收铁路建设基金，用于铁路建设。公告称凡通过国家铁路正式营业线和运营临管线运输的货物，不分货物品类、运输种别、地区和部门，一律增加征收铁路建设基金每计费吨公里0.01元，每轴公里0.03元。同时明确，这次征收的铁路建设基金与1991年开征的铁路建设基金，在货票上要分行填写；在收入报表上分别列报，分别标明“基金1”和“基金2”。
1993年6月28日国务院发出〔1993〕45号文件，决定自1993年7月1日起，铁路货物运价除另有规定的以外，每吨公里提高一分五厘，并明确全部作为铁路建设基金。铁道部又具体明确将这次调收的铁路建设基金，与1992年7月征收的“基金2”合计并收为0.025元，习惯上称“新基金2”。
1998年3月26日，国家计委、铁道部联合发出通知〔计电（98）31号〕，通知称：“为增加铁路建设投入，经国务院批准，自4月1日起适当提高铁路货物运输价格。其中，铁路建设基金由现行每吨公里2.8分提高到3.3分。”此标准一直维持到现在。
通过提高铁路运价提取铁路建设基金的政策实施以来，随着提取标准的不断提高，铁路运输量的不断增加，以及新建铁路不断投入营运，每年提取的基金总额不断提高。1991年约100亿元，到1995年达到360亿元左右，2000年达383.63亿元，2001年400.16亿元，目前已达到500多亿元。有资料显示“八五”期间总共提取1040亿元。截至目前，初步计算总共计提有四千多个亿。其中，45%左右是通过煤炭运输提取的。据调查，铁路建设基金主要用作：（1）归还铁路建设长期贷款本息；（2）用作担保发行铁路建设债券；（3）直接投入铁路建设。
我们认为，铁路建设基金的设立有它历史必然性，其历史性的作用不能低估。它对解决铁路建设投资不足、负债过重、行业亏损等问题功不可没，对整个国民经济“瓶颈”问题的解决起到一定的作用。
二 存在的问题
始于1991年的铁路建设基金已经走进了第13个年头。过去的13年，是不同寻常的13年。同13年前相比，情况已经发生了巨大变化，改革开放取得丰硕成果。正如江泽民同志在党的十六大报告中所概括的那样：“社会主义市场经济体制初步建立。公有制经济进一步壮大，国有企业改革稳步推进，个体、私营等非公有制经济较快发展，市场体系建设全面展开，宏观调控体系不断完善，政府职能转变步伐加快。财税、金融、流通、住房和政府机构等改革继续深化。开放型经济迅速发展，商品和服务贸易，资本流动规模显著扩大。国家外汇储备大幅度增加。我国加入世界贸易组织，对外开放进入新阶段。”在新的历史条件下，我们应该用与时俱进的科学态度，重新评价铁路建设基金。
1.与社会主义市场经济体制不相适应。
铁路建设基金是旧体制向新体制转轨阶段的产物，是“七五”期间国民经济出现严重问题时的应急措施。它的存续，与初步建立的社会主义市场经济新体制不相适应。按照市场经济的基本规则，铁路运输部门与货主之间所建立的是市场行为关系，双方应本着平等竞争，等价交换劳务的原则进行。作为货主，只要按双方契约规定支付运费就取得了铁路运输部门提供的服务，而不应再提交非价（尽管以运价形式出现）的其他费用，包括铁路建设基金。
铁路建设基金，从其用途上看，不论是铁道部门用作偿还长期贷款的本息，用作发行铁路债券抵押，还是直接用作投资，实际上都是以资本形式进入社会再生产过程之中，最终都是以一定的产权形式存在。铁路建设基金投入铁路建设，所形成的产权归铁道部门所有，终极产权归国家所有这似乎是毫无争议的。但事实上，在多种经济成分并存、产权多元化的市场经济条件下并不妥当。因为货主有公有、私有、国营、民营之分；即使是公有，也有省有、市有、县有之分。从多种经济成分提取的铁路建设基金，通过铁道部门投资形成一元产权，难以从道理上讲清楚，而且与政企分开、政府职能转变的总趋势相悖。
2.与西部大开发政策相矛盾。
铁路建设基金是含在“运价”之中计提的。其计算公式是：吨公里运价×吨数×里程。我国煤炭运输的大体走向是西煤东运或北煤南运，约60%通过铁路运输。煤炭货运大户主要集中在山西、内蒙古、陕西、贵州、宁夏、甘肃等西部地区和河南、黑龙江等落后地区和边远地区。众所周知，我国西部属于老、少、边、穷地区，从国家总体政策取向上看，是重点支持地区。国家一直采取了向西部倾斜的收入分配政策和投资政策，特别是西部大开发政策提出以来，更加大了向西部的投资和支持力度。据初步统计，全国平均煤炭的运输里程近600公里，而西北部的运输里程为1200公里，高出平均数一倍多。这意味着他们上交的铁路建设基金是全国平均数的2倍多。显然，在西部大开发之前制定并实施的铁路建设基金政策，同现行的西部大开发政策取向相矛盾。这一政策直接影响了西部经济的发展，加重了西部企业的负担；同时由于减少了地方税基，间接减少了西部地方财政收入。
3.加剧了行业收入分配不公。
在调研过程中我们发现煤炭企业职工平均工资相对铁路、交通运输、电力等行业职工工资普遍偏低。例如，山西大同煤业集团2002年平均年工资只有11400元，这还比历史最高水平高出792元。据煤炭部门测算，如果煤炭产业职工工资达到铁路部门的工资水平，全行业每年将亏损40亿元；若达到电力部门的工资水平，每年将亏损140亿元！内蒙古自治区交通运输业职工工资与采掘业职工工资水平的不同走势也证明了这一点。（参见下图）
内蒙古自治区交通运输业职工工资与采掘业职工工资之比较
西部煤炭企业职工工资偏低与铁路建设基金的提取有直接关系。自铁路建设基金政策实施以来，在铁路运价从当初的每吨公里0.0194元，提高到目前的近0.05元的基础上，铁路建设基金也从当初的0.003元提到0.033元。而同期的物价指数在1996年见顶回落后一直在低位徘徊。据我们抽样调查的结果，中、西部重点煤炭企业每年被提取的铁路建设基金都超过了企业税后利润。
4.影响到煤炭企业的安全生产。
近年来，煤矿安全事故不断，其中原因很多，如自然因素、管理因素、技术因素，但不能忽视经济的因素。调研中我们发现，一些重视安全性资金投入的煤矿，如甘肃华亭县煤矿、内蒙古伊泰煤矿，杜绝了安全事故的发生。反之，一些小煤窑，还有一些经营困难的国有煤矿，则是安全事故集中发生的单位。这两类企业有个共同特点是安全性资金投入不足。据调查，国有大矿仅通风设备投入就欠投40多亿元。有个企业的同志直截了当地说：“钱都拿走了，没有钱进行安全设施投入，频频发生的煤矿事故与这一点有直接关系”。这个信号应能引起有关方面的重视。
5.与WTO规则和我国的入世承诺相矛盾。
2001年12月11日，中国正式加入了世界贸易组织（WTO）。加入WTO后，我们将更多地遵循国际惯例，逐步减少强调中国的例外。通过铁路运输加价的方式提取铁路建设基金做法，与我们入世承诺和WTO的规则相矛盾。入世后，我们将允许外国资本在我国建立合资企业，包括铁路运输企业；加入3年内，允许外资在铁路运输合资企业占大股；加入6年内，允许建立铁路运输外方独资公司。按照WTO的“反补贴原则”，不允许成员政府或任何公共机构向一个企业或产业、或一批企业或产业提供财政资助或任何形式的收入或价格的支持。铁路建设基金明显地违背了WTO的这一原则。如果我们不能采取有效措施加以回避，由此引来的贸易投诉是不可避免的，其经济制裁是残酷的。
6.导致煤炭进口增加。
众所周知，我国煤炭储量丰富，品种齐全。中国连续多年为世界煤炭出口大国，2002年煤炭产量近14亿吨，出口8384万吨，创汇25.3亿美元。由于国际市场状况较好，中国煤炭出口有望进一步增加，为国家增加更多的外汇。然而具有讽刺意味的是，作为世界煤炭出口大国，2002年中国的煤炭进口却达到1081万吨，比上年增加3倍多，进口用汇3.3亿美元。进口煤炭的省份主要是上海、广东、浙江、福建等距离煤炭产地偏远的沿海地区。2003年1月份，仅上海口岸就进口煤炭18.5万吨，价值958万美元，而去年一月份上海口岸并无煤炭进口。为什么煤炭出口大国却要从国外进口煤炭？最重要的因素是运输问题。我国西北部煤炭丰富，而南方缺少煤炭。但是，由于铁路建设基金的存在，使北煤南运比从国外进口还要贵！我国加入WTO后，承诺取消部分煤炭进口关税，进口煤炭价格还有进一步下降的空间。这将加剧我国这一矛盾：一方面是产煤大国，西部煤炭企业大量的煤炭运不出、卖不掉；另一方面是南方煤炭进口还要增长，还要用掉大量宝贵的外汇。这个问题应及早引起政府的警觉。
三 问题的解决
上述对铁路建设基金存在问题的分析，不论是从体制方面、理论方面、政策方面，还是从安全生产和加入WTO后所面临的新形势，都要求我们审时度势，采取果断措施，解决现行铁路建设基金存在问题。
在广泛征求有关方面意见的基础上，经过反复论证，初步形成解决这一问题的基本政策思路是停止实施现行铁路建设基金提取政策。
通过各种形式的调查结果表明，对停止实施现行铁路建设基金提取政策的支持率为100%。大家共同认为：任何政策的制定及其正态效应的发挥都有特定背景。目前看，不仅“治理整顿”已成为历史，而且社会主义市场经济体制已经基本确立。加入WTO意味着我国对外开放进入新阶段。新体制、新阶段产生新要求。停止实施负态效应明显的现行铁路建设基金的提取政策是历史的必然选择。这样做，符合世界经济一体化的发展趋势，与党的十六大所确定的“三个代表”的重要思想相一致，符合西部大开发政策取向，是转变政府职能，减轻企业负担，促进经济发展，增加地方财政收入，缓解收入分配不公的具体措施。
在调研中有关部门的同志向我们提出一个很现实的问题：停止实施现行铁路建设基金提取政策他们也赞同，但是，已具有一定规模的铁路建设基金终止了供给来源，铁路投资的惯性需求及日后每年五、六百亿元的资金缺口怎么补？
这个问题引发了我们更深入的思考。我们认为首先应摸清到底缺口有多大？根据《铁路年鉴》提供的数据，每年提取的铁路建设基金直接用于铁路投资的45%左右。例如，1998年铁道部基建规模为502.11亿元，其中动用铁路建设专项基金229.2亿元；1999年规模为487.42亿元，动用专项基金203亿元；2000年规模为492.93亿元，动用专项基金179.04亿元；2001年规模为511.27亿元，动用专项基金232.29亿元。实际上，因停止实施现行的铁路建设基金政策可能造成的资金缺口在200亿～250亿元。从目前情况看，只要解决了这个问题，停止实施现行铁路建设基金的障碍会得到有效排除。
为了从根本上解决铁路建设基金存在的问题，在调研中我们形成的基本思路是铁路建设基金证券化。这一思路首先主张完全停止实施现行铁路建设基金提取政策，同时充分考虑一旦已成一定规模的铁路建设基金终止了供给来源，铁路投资的惯性需求及资金缺口的弥补问题。
我们认为，中国式市场经济发展到今天，在市场体系建设全面展开，开放型经济迅速发展，资本流动规模显著扩大，特别是宏观调控体系不断完善的背景条件下，铁路建设基金证券化已经完全具备条件。
我们首先主张发行铁路建设专项国债。目前我国的国债负担率虽然超过了GDP的10%，但仍在正常值范围内。我国金融机构人民币企业存款和居民储蓄存款余额都比较大。截至2003年6月末，金融机构人民币企业存款余额6.7万亿元，比上年末增加6744亿元，同比多增加3728亿元；居民储蓄存款余额9.8万亿元，比上年末增加1万亿元，同比多增加2655亿元。在目前，我国的投资方式仍然很有限，股票市场投资风险很大，在银行存款利率又比国债利率低的情况下，购买国债在很长的一段时间内仍然会是企业和居民的重要投资手段之一。在此情况下，今后若干年内分别增发一定数额的铁路建设专项国债应能承受。通过发债，每年增加200亿～250亿元的铁路建设专项资金是可行的。铁路建设专项国债的发行，可以借鉴三峡建设债券的发行方式。
我们还主张发行国铁企业可转换债券。在市场经济条件下，铁路运输部门企业化是不可逆的发展方向，国铁股份制改革势在必行。鉴于此，借助资本市场，发行将来可转换成国铁股票的“国铁企业可转换债券”也是一种较佳的选择。考虑我国加入WTO所做的承诺，外资进入我国铁路运输业的日期已近，发行“国铁企业可转换债券”可面对国际和国内两个市场。
“铁路建设基金”尽管问题已经凸显，解决这一问题的政策思路也已清晰，但彻底解决这一问题还需要一定的时间。毕竟，这个问题，已经存续13年之久，打破已形成的利益格局也不是一件简单的事，还有一些具体的工作要去做。因此，也可以采取过渡性措施。具体思路是：
（1）用“WTO日程表法”逐步取消铁路建设基金。所谓WTO日程表法是指按我国加入世界贸易组织的承诺，对铁路建设基金采取分步取消的方法，即在2004年底之前，取消铁路建设基金50%，降到每吨公里0.0175元；剩余部分逐步取消，到2007年底前，全部取消铁路建设基金。
（2）改变现行的价内计提法为价外平均计提法。具体思路是把200亿～250亿元资金缺口平均分摊到通过铁路运输的总吨数之中，像机场建设费那样不分距离远近一律在价外计提。通过铁路运输的总吨数，以上一年的实际吨数来确定，下一年初再按实际发生数进行调整。初步计算每吨计提15元可解决此问题；待铁路建设基金证券化方案实施后停止计提。