煤炭产业供给侧结构性改革降成本研究
一 有关成本的基础知识
（一）成本定义
一般而言，成本是指人类社会生产、生活中所耗费掉的物化劳动和活劳动，表现为社会再生产各环节所发生的费用，是经济学最基本的范畴。
人类的生产生活过程，不外乎人类消耗体力或脑力，对生产资料进行加工，从而生产出满足自身需要的物质和精神产品。这个过程耗费的体力或脑力，就是所谓的活劳动；那些因被加工而改变了形态的生产资料，也是过去的人类劳动成果，只不过这些“曾经的”活劳动已经凝结在具体的生产资料中了，是存在于有用物上的凝固状态的劳动，这就是所谓的“物化劳动”。由于物化劳动是过去的劳动，因此又可以称为“过去劳动”，它是劳动的凝结状态。在人类的生产生活过程中，一般既要消耗生产资料，即耗费物化劳动，又要耗费体力或者脑力，即耗费活劳动，因此二者的总耗费就是成本，这是成本的一般定义。
作为经济学基本范畴的成本，在人类社会再生产过程中意义重大。成本的功能意义在于：（1）成本是价值的基础，是价格的最低界限。企业可以一时以低于其成本的价格销售其商品，但从长期来看，其价格必须高于其成本，否则，无法维持再生产。（2）成本的高低改变着商品价值中成本与利润两者之间的比例。对于企业而言，成本是按其个别资本消耗计量确认的，而其生产的商品的价值量，则由社会必要劳动时间决定。一定时期商品价值会保持相对稳定（不考虑价格的波动），成本的高低决定了企业可能的盈利空间。成本的这一特征，决定了作为商品生产者的企业要以多种形式降低成本，以获取“相对剩余价值”和“超额剩余价值”。（3）成本被用作竞争的武器。“……竞争的基本规律，即调节一般利润率和由它决定的所谓成本价格的规律，也是建立在商品价值和商品成本价格之间的这种差别之上的，建立在由此引起的商品低于价值出售也能获得利润这样一种可能性之上的[1]。”在市场竞争中，控制成本成为制胜的重要的武器和手段。
（二）成本构成
马克思曾对成本的经济学含义及其构成进行过科学的阐述，他提出每一个商品的价值，用公式来表示是W=C+V+M。在这个公式里，W是商品的价值，C是物化劳动即消耗的生产资料的价值，V是活劳动的价值，M是剩余价值，在现实经济中转化为利润。显然，在这个公式中，C+V就是我们所说的成本。马克思指出：“商品价值的这个部分（C+V），只是补偿所消耗的生产资料价格和所使用的劳动力价格的部分，只是补偿商品使资本家自身耗费的东西，所以对资本家来说，这就是商品的成本价格。”[2]可见，成本的构成正如其定义一般，是物化劳动和活劳动耗费的总和，也是商品价值减去剩余价值的部分，即C+V。
马克思在《政治经济学批判序言与导言》中也指出，完整的社会再生产过程分为四个环节：生产、交换、分配、消费。在这四个环节中都会发生物化劳动和活劳动的耗费，从社会再生产的全过程来看，成本的构成应该包括社会再生产的各个环节所发生的全部费用。随着生产力的发展、生产关系的复杂化和生产方式的转变，成本的构成内容有所增加，贯穿在生产、交换、分配和消费四个环节的耗费已经不完全限定于一般的C+V，而是有了更为丰富的内容。据此，我们创新性地提出成本构成的新公式：
成本=C+V+N
这里的C、V的含义保持不变，仍分别代表物化劳动和活劳动，而N则表示源自M，但未被计入C+V中的制度性政策性成本，如税费成本、融资成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本和物流成本中未体现在C+V中的部分。我们定义的成本内涵，即C+V+N，与马克思经典理论和实践是一致的。首先，马克思研究成本构成的目的是揭露资本主义生产方式下的生产关系，着重探讨剩余价值M的来源问题；而如今我们研究成本构成是为了更好地反映当前社会再生产的实际问题。两者并不矛盾，其研究对象相同，只是目的不同：一个是为了砸碎旧世界，一个是为了更好地建设新社会。其次，我们的定义遵循了马克思研究成本的实质内核，即补偿。在实践中，补偿不仅仅有生产过程消耗掉的C+V的补偿，还有制度性政策性活动的消耗，也同样需要在社会再生产过程中给予间接的补偿。这些成本通过一个生产过程的终结得到补偿，以利于下一个过程的进行，这符合补偿理论，也符合当今社会实际。最后，随着生产力的发展、生产方式的转变、生产关系的改革和完善，作为社会再生产成本构成的要素在不断增加，成本的内容在不断变化，理论认识要与时俱进是马克思主义的精神实质。
（三）成本特性
按照马克思经典理论及当代客观实践，成本具有以下特性。
一是补偿性。补偿性是成本的一个重要特征，在社会再生产过程中，成本是在买回上一个生产过程中在生产要素上消耗的资本价值C+V的等价物或补偿价值。从社会再生产可持续性的角度考虑，上一个生产过程创造出的财富必须能够用来给下一个生产过程提供它所需要的原材料与生产要素。这里的补偿既有量的要求，也有质的要求。在社会再生产的过程中，本阶段的生产过程既要在价值量上为下一个生产过程提供足额的补偿，又要在具体品种上与下一个生产过程的需求品种相对应。
二是计量性。在商品经济条件下，成本有质的规定也有量的规定。物化劳动作为生产资料，也是使用价值和价值的统一，是可以计量的；活劳动作为劳动力价值或价格的货币表现，也是可以计量的。因此，成本作为二者的加总，具有可计量性。成本的计量是按一定的成本对象，对生产、经营过程中的耗费情况进行归集，以确定各对象的总成本和单位成本的一种专门方法。
三是差异性。成本的差异性，是指一定时期生产一定数量的产品所发生的实际成本与相关的标准成本之间的差额。差异性的思想在马克思的级差地租理论中阐述得非常清楚。在农业中，土地存在好坏差别。在不同等级的土地上投入同量资本，会有不同的生产率。经营生产条件较差的土地，劳动生产率低，产量少，农产品的个别成本也高；经营生产条件较好的土地，劳动生产率高，产量多，农产品的个别成本则相对低。类似地，生产要素配置的状况、距离市场的远近、资源的条件、劳动力的熟练程度、地域的差异、管理和文化的差异、时间的差异都会表现出成本的差异性特征。
四是可变性。成本中的部分或者全部因素可以在一定时期内进行调整变化，即具有可变性。虽然按照特定时期内是否可以调整变动，成本通常被分为固定成本和可变成本，但实践表明，只要调整期限足够长，即在所谓的长期里，成本的所有构成项目都是可以变动的，哪怕是工厂车间、机械设备，所以长期内，所有成本都被视为可变成本。
五是可控性。即可以通过对某些因素的控制来调控成本达到预期的目标。正是由于成本具有可变性与可控性，才使得我们可以控制它、改变它，使其达到有利于社会经济和行业发展的区间，供给侧结构性改革中的“降成本”才可以有的放矢、行而有效。
六是社会性。成本总是一定社会制度和一定社会条件下的成本，具有社会性。研究成本必须要考虑社会因素，尤其是政策因素，政策不仅对产业和企业产生影响，也会对生产、交换、分配、消费等环节产生深远的影响，这无一不体现在成本上，而政策作为理论的具体化，就要求我们必须要着力研究成本相关理论，以保障供给侧结构性改革有序推进。
（四）成本类别
根据划分的依据不同，成本可以被分为多种类别。
按人类社会生产的两大部类，可以将成本划分为生产成本和生活成本。生产成本是生产单位为生产产品或提供劳务而发生的耗费；生活成本是人们为购买产品与服务以达到特定生活水平所花费的金钱。
按人类社会再生产环节，可以将成本划分为生产成本、流通成本、消费成本和分配成本。这里的生产成本是生产产品或提供劳务的各项生产费用，包括直接支出、制造费用等；流通成本是商品流通过程中的各种费用，包括销售费用等；消费成本是指消费者为得到消费品或服务的效用而付出的代价；分配成本是指社会及企事业单位管理和分配所消耗的费用。
按使用的目的性，可以将成本划分为会计成本与经济成本。会计成本是企业会计账户上记录的、计量企业在过去一段时期内生产和经营过程中实际发生的支出，主要包括生产成本、销售费用、管理费用、财务费用等，它主要被用于对企业过往经济行为的审核与评价。而经济成本的含义比会计成本更广泛、更丰富，它不仅包括会计成本所计入的显性成本，更包括并未计入会计成本的隐性成本，它是企业从事某项经营活动或使用某种资源而放弃的潜在收益，属于机会成本的概念。
按成本的自身属性，可以将成本划分为固定成本和可变成本、隐性成本和显性成本、直接成本和间接成本等。固定成本是指花费在固定生产要素上的费用，在短期内，固定生产要素不能随意调整，这部分成本也不随产量变化而变化，因而冠以“固定”二字；可变成本是指花费在可变生产要素上的费用，比如购买的易耗原材料和临时工人工资等，产量提高，这部分成本就增加，产量缩减，这部分成本就下降，它能够随产量变化而调整，所以称为可变成本。显性成本是厂商在生产要素市场上购买或租用所需要的生产要素的实际支出，即企业为使用外部经济资源而支付的货币额；隐性成本是企业使用自己本身所拥有的且被用于生产过程的生产要素所应支付的货币额。直接成本是指与某一特定产品有直接联系的成本，比如为制造某种商品而消耗完毕的生产资料，其价格就需计入该商品的直接成本；间接成本是指与某一特定产品之间没有直接联系，或者虽然有直接联系但是不能用经济合理的方式计入成本对象的那部分成本，比如一家大型工厂车间管理部门的管理人员工资，这部分费用与某件产品没有直接的联系，但是它确实是制造该产品不可或缺的支出，故而属于间接成本的范畴。
按成本的形成条件，可以将成本分为企业生产经营性成本和制度性政策性成本。企业生产经营性成本是指企业生产和经营过程中实际发生的支出，主要包括生产成本、销售费用、管理费用、财务费用等；而制度性政策性成本则是指企业因遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的成本，这也是本报告重点研究的对象和有待解决的问题。
（五）成本态势
评价企业的成本可以将其大致分为三种态势：成本高、成本低和成本适中。我们知道，利润是积累的来源，而积累是再生产的唯一源泉，因此一个企业的利润水平标志着企业经营的优劣并决定着企业能否顺利扩大再生产。成本高，则在收入一定的情况下，利润相对较低；反之，成本低，则利润相对较高，可供积累的价值量就大，企业就可以扩大再生产。而适中的成本，则是能够满足企业完成简单再生产的成本。总之，成本的态势既关系到企业的生存和成长，也关系到整个行业能否转型升级、能否健康可持续发展。
在成本三大主要态势的基础上，我们还可以进一步将成本的态势加以细化，譬如在成本高的范围里，可以再定义偏高、高、过高；类似地，在成本低的范畴中，我们也可以定义偏低、低和过低。值得注意的是，成本的态势是相对的，是经由与一个“标准成本”相比较获知，这一标准尺度，最终要借助于社会平均利润率。社会平均利润率是剩余价值总额同预付社会总资本的比率。之所以会形成社会平均利润率，是因为在生产要素可以自由流动的条件下，资本的逐利性必然导致资本从利润率低的企业转移到利润率高的企业，又从利润率低的部门转移到利润率高的部门。这种由竞争导致的资本转移，使得供求、价格、利润率不断变化，最终的结果是各个生产部门的利润趋于平均化。平均利润率一旦形成，各个部门资本的利润，将不再是其本部门所生产的剩余价值，而是每个资本按照它在社会总资本中所占的比例而取得的份额，这时候的利润率就是社会平均利润率。
市场发育不成熟，会出现竞争不充分的状态，甚至一些产业存在垄断。这种状况会导致社会平均利润率难以形成，产业之间仍然是“苦乐不均”的状态。在社会平均利润率这把尺度缺失的情况下，可以用产业平均利润率或成本中位数构成资本回报率等方法测算出类平均利润率，用以评价产业的成本态势。
（六）影响成本的因素
影响成本的因素是多方面的，其大体可以归结为生产要素、生产方式、发展环境三大类。
（1）生产要素
生产要素包括生产资料、劳动力和资源，无论是其质量、数量还是配置状况，都会对成本态势产生影响。
生产要素的质量会影响成本态势的高低。当企业生产要素质量较高时，企业的成本态势通常较低。例如在其他条件相同时，煤层厚的煤矿便于开采，其成本就会低于煤层薄的煤矿成本。
生产要素的数量也会对成本产生影响。在质量基本一致的情况下，生产要素数量的多少与成本态势息息相关。一般而言，规模经济成本相对较低。
生产要素的配置状况亦称为生产要素结构，对成本态势也能产生重大影响。为组织好生产，企业投入的生产资料和劳动力的数量和质量必须比例适当，否则会出现冗员或设备开工不足，由此推高成本。
（2）生产方式
人类为了维持生存而通过生产劳动向自然界谋取必要的物质资料的方式称为生产方式。生产方式总是发生在一定的社会条件下，所以又称为社会生产方式。生产方式中，生产的组织形式、技术装备条件、经营管理水平和内生动力都会影响成本态势的高低。
生产的组织形式直接影响其成本态势。例如股份制是当代社会最先进的生产组织形式，它对调集社会资金具有灵活性和广泛性。股份制企业的资本所有权和经营权处于分离状态，具有较强的自我约束力和社会约束力，能够促进社会资源优化配置，有利于企业家队伍的成长壮大。一般而言，股份制企业要比非股份制企业效益好，相对成本低。
理论上讲，技术装备水平越高，生产的产出率越高，成本态势就越低。在社会再生产实践中，随着技术装备水平的提高，在购买和建造技术装备方面的投资增加导致成本上升，因此，客观上要求转变生产方式以适应新技术的应用，并致力于降低成本，否则可能会南辕北辙，反而导致成本态势上升，这是必须强调的。
作为一个企业，要想降低成本，需要好的经营管理者。通常而言，企业的经营管理水平越高，成本越低；反之，其经营管理水平越低，成本越高。
（3）发展环境
①自然环境
自然环境是影响成本的重要环境因素。首先是资源赋存条件，这一点在煤炭产业表现得最为明显。资源禀赋对企业成本乃至发展都至关重要。譬如，相比于普通煤，焦煤价格较高，同样的投入，其成本就相对低。其次是地域条件，企业所处的地域和区域，在一定程度上会影响企业的成本态势。以煤炭企业为例，若煤矿紧靠铁路沿线，交通发达，则会明显节约运输成本。最后是环境承载力，在同样的时空条件下，有的地方环境承载力较弱，那么企业在该处运营的环境成本就相对较高，因为必须加大环保投入。
②社会环境
企业的生产经营总是在一定的社会环境中进行的，社会环境的好坏与企业成本的高低息息相关。如果社会不稳定，花大量人力物力去维稳，企业成本会大大提高；社会负担越小，企业的成本越低；公共设施越好，企业的成本越低。
③经济环境
在商品经济和市场经济条件下，当宏观经济处于不断复苏的扩张阶段时，各产业均较快发展，此时企业成本态势会降低。在开放经济条件下，当国际形势较好，整体处于复苏或较快发展阶段时，世界贸易相对活跃，可以拉动国内经济，企业成本降低。
④政策环境
为了使社会实践活动有章可循、有据可依，社会的管理者总会事前制定一些行动纲领、原则、规范和准则，这就是我们通常所说的政策。由一系列政策功能发挥所形成的相互制约的条件，就是政策环境。企业运行总是处在一定的政策环境之中。实践表明，好的政策环境，有利于实体经济企业形成偏低的成本态势。例如低赋税的财政政策、适度宽松的货币政策、便捷的股票发行与上市政策、公平的价格政策、灵活的就业政策、完善的社保政策，都有利于实体经济企业成本降低。
二 降成本：理性与现实的选择
（一）降成本的政策含义
2015年11月10日，习近平同志在中央财经领导小组第十一次会议上提出“推进供给侧结构性改革”。根据习近平同志在不同场合多次发表的有关供给侧结构性改革的系列讲话和党中央、国务院出台的系列文件的精神，供给侧结构性改革的政策含义就是要按新的发展理念要求，从提高供给侧体系质量和效率，增加经济持续增长动力出发，用改革的方法推动供给侧结构调整，矫正要素配置扭曲，提高全要素生产率，扩大有效供给，提高供给对需求变化的适应性和灵活性，以适应和引领经济发展新常态，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。
2016年1月18日，习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出：“推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。简言之，就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。”
作为供给侧结构性改革的“三去一降一补”五大任务之一，降成本是以降低实体经济企业成本为目标的改革任务，是党中央国务院在国际经济形势更趋复杂，我国经济下行压力仍然较大，实体经济企业产品综合成本过高及由此引起的价格优势丧失、效益下滑、综合竞争力下降的背景下，为缓解实体经济企业困难，助推企业转型升级做出的重要战略部署，旨在使实体经济企业综合成本合理下降，经济效益有所提高，可持续发展能力增强。
（二）降成本的目标任务
2016年8月8日，国务院《关于降低实体经济企业成本工作方案的通知》（国发〔2016〕48号）（以下简称“48号文件”）下发。该文件明确了降成本的目标和任务：经过1～2年的努力，降低实体经济企业成本工作取得初步成效，3年左右使实体经济企业综合成本合理下降，盈利能力明显增强。一是税费负担合理降低；二是融资成本有效降低；三是制度性交易成本明显降低；四是人工成本上涨得到合理控制；五是能源成本进一步降低；六是物流成本较大幅度降低。
1.合理降低税费成本
（1）税费成本的概念
税费指税收和政府收费。税收指国家为满足社会公共需要，依据其社会职能，按照法律规定，强制、无偿地参与国民收入分配再分配，是国家政权的实现形式。政府收费是指国家机关向有关当事人提供某种特定劳务或服务，按规定收取的费用，是国家事权借以实现的经济形式。
企业税费成本包括税收和政府收费产生的成本。税收成本有狭义和广义之分。狭义上的税收成本是指企业按照税法规定需要向税务机关上缴的各种税款，这部分称为企业纳税的直接成本。依据现行税法体系，企业在生产经营过程中涉及缴纳的税种包括：增值税、消费税、企业所得税、土地增值税、关税、资源税、城镇土地使用费、耕地占用税、房产税、车船税、城市维护建设税、印花税、契税、车辆购置税、烟叶税及教育费附加等。广义的税收成本不仅仅包括纳税的直接成本（又称为税收显性成本），还包括税收隐性成本，即税收风险成本、税收财务成本和税收服务成本。具体而言，税收风险成本是指企业有意或者无意违反税法等法律法规的有关规定受到税务部门处罚所需承担的成本，包括税收滞纳金、罚款或罚金；税收财务成本是指企业因缴纳各种税款而使资金流出企业所导致的价值耗费，包括因缴纳税款所发生的利息损失、银行转账手续费以及税款的机会成本等；税收服务成本是指企业为完成法律法规所要求的各项纳税事宜除所需缴纳税款之外的价值耗费，主要包括办理费用和代理费用。
政府收费成本指企业在接受国家其他税务机关和事业单位提供的某种特定的劳务和服务后，按照预先规定的标准支付的费用。政府收费主要是使用费，按世界银行有关文件的说法，使用费是指“为交换公共部门所提供的特殊商品和服务而进行的支付”。此外，政府收费还有少量的其他收费，如罚没收入和捐赠收入等。使用费实际上是政府模拟私人物品的定价方式收取的公共物品的价款，以便回收提供特殊商品和服务的全部或部分成本。
“政府收费”和“税收”是一组易混淆概念，其差别主要表现在以下四个方面：一是税收与政府提供的商品和服务没有直接联系，税收收入一般不规定特定用途，由政府统筹安排使用，而收费与政府提供的特定商品和服务有直接联系，专项收入，专项使用；二是税收通常作为政府一般的筹集经费手段，而收费往往作为部门和地方特定用途的筹集经费手段；三是税收收入是政府的主要收入，必须纳入预算内统筹使用，而收费则有所不同，全国性收费要纳入预算内，部门性收费或地方性收费可以作为预算外收入，按预算程序管理，形成政府性基金或由部门和地方自收自支；四是税收的法治性和规范性强，有利于立法监督和行政管理，而收费的法治性和规范性相对较差，容易诱发滥收费现象，因而法治性不强的发展中国家应避免收费项目过多，并力求加强管理。
（2）税费成本的生成条件
①税费产生的客观基础
政治权力是税费产生的客观基础。税费又称国家税费，其产生是为了使国家能够履行其职能。税费分配的主体是国家，征收税费是国家独享的专属权，只能通过国家授权的专责机关，例如税务机构、海关等来行使权力。马克思曾高度概括权力的范畴，他认为我们面前有两种权力：一种是财产权力，即财产所有者所具备的权力，是以所有权为基础而控制、支配他人的权力；另一种是政治权力，即一个国家所具备的权力。纵观人类社会的发展历史，国家征收税费凭借的都是政治权力，而不是财产权力。这种政治权力表现为国家作为政治主体对人民这一政治客体的制约，通过强制的约束力量达到征收税费的目的，通过对税费收入的分配实现管理国家职能。
②税费成本的形成
企业税费成本是在一定的社会条件和经济条件下产生的。
国家收取的税费是伴随着剩余产品的出现和国家的产生而产生的。可以说国家的产生决定了税费的产生。一方面，国家的产生和国家公共权力的建立需要税收提供物质基础。国家为了实现其职能，必须建立军队、警察、法庭、监狱等专政机构，动用社会力量，兴办公共建筑和公共事业，建立管理公共事务的行政管理机构，所有公共需求都需要通过向社会成员征税来得到满足。另一方面，税费参与社会产品分配要依据国家的政治权力。只有产生了国家和国家权力，才有各社会成员认可的征收主体和依据，税费才能产生。因此，国家的出现是企业税费产生的主要社会条件。
③税费成本量的确定
影响企业税费成本的因素有两个：一是企业所处的外部制度与经济环境，这部分因素对企业来说是刚性因素，企业无法或很难进行有效控制；二是企业内部自身因素，这部分因素可以通过优化内部管理、加强内部控制来规避。
外部因素主要涉及经济发展状况、税费法律法规及税费征管水平。其中，经济发展状况与国家的宏观调控政策及国家经济发展阶段密切相关，税费政策作为影响国家收入分配的主要手段普遍应用于宏观经济调控与管理。税费法律法规的影响主要表现为旧法废止、新法颁布、现行法规的变更调整等因素对企业税费成本的影响。例如2008年1月1日起实行的内外资企业所得税法合并，税率由33%调整为25%，这一税收法规的调整将会直接降低企业税费成本。较高的税收征管水平有利于简化税收流程，提高纳税效率，调动企业的纳税积极性。
影响企业税费成本的内部因素包括企业的经营战略、员工素质、工作效率、管理水平等，这些因素主要影响隐性税费成本。战略定位清晰、管理水平先进、内控制度完善的企业，一般不会为了短期利益违背相关规定，因过失而承担税收滞纳金、罚款、罚金等税收风险成本的可能性也较小。企业员工素质和能力水平也会影响税收财务成本和税收服务成本。业务能力强，综合素质高的员工会在合法范围内主动进行税务筹划以降低企业成本，进而实现企业价值最大化；另外，专业能力出众的员工能帮助企业减少中介服务费、培训费、咨询费等支出，从而达到降低企业税费成本的目的。
（3）降低税费成本的重要意义
第一，降低税费成本有助于促进实体经济高质量发展。减税降费直接影响企业综合成本，在企业营收不变的情况下，节省的税费形成企业留利。企业可以用这部分利润进行扩大再生产，有利于激发市场活力、推动经济发展。2018年3月，国务院常务会议明确将制造业等行业和交通运输、建筑、基础电信服务等行业的增值税税率分别从17%和11%降至16%和10%，该政策使企业全年减税不少于2400亿元，降低的该部分成本有助于企业积蓄转型升级的潜能，对我国高端制造业发展和产业结构转型具有重大推动作用。
第二，降低税费成本有利于提升我国综合国力。实体经济税费的高低不但影响企业成本，还影响吸引资金、技术、人才等要素的能力。事实证明，减税正成为许多国家激发企业活力和重塑国家竞争力的重要手段。从实施效果来看，积极推进各类减税降费措施，将进一步优化我国营商环境，有利于提升我国企业的综合竞争力，继而提升综合国力。
一方面，减税降费有利于减轻国内企业税负，增强我国企业活力和创新动力。近年来，我国出台的一系列鼓励科技创新的税收优惠政策，如高新技术企业亏损弥补期限、职工教育经费税前扣除、委托境外研发费用加计扣除等，都有利于鼓励企业增加研发投入、优化产业结构、提高产品和服务质量。另一方面，减税降费也有利于增强国内市场对于外资的吸引力。例如，调整境外税收抵免政策、允许企业使用“不分国不分项”的综合抵免法，并将抵免层级由三层扩大至五层等政策有利于缓解“走出去”企业海外经营的双重征税问题，促进“走出去”企业国际竞争力的提高。再如，国家对于境外投资者分得的境内居民企业的利润，再投资于鼓励类投资项目的，实行递延纳税，暂不征收预提所得税，该政策有效激励了“引进来”，促进了中国境内跨国企业的再投资热情，缓解了资本回流。
第三，降低税费成本有利于缓解美国减税、加息等政策对我国经济发展造成的压力。美国特朗普政府上台以来，极力推动各项减税措施，希望大力恢复本国制造业发展。2017年12月美国参议院批准减税议案，预计未来10年将减免税收1.4万亿美元，此举将对美国经济产生刺激作用。迫于通货膨胀压力，美国于2018年6月宣布上调联邦基金利率目标区间25个基点，至1.75%～2.00%，美联储预计2018年还将加息2次。美国减税、加息政策会加速美元回流，对外方在我国的投资形成挤出效应，不利于我国经济增长。在这一历史条件下，我们有必要通过减税降费措施降低企业综合成本，通过刺激内需，改变市场预期，稳定制造业和民间投资，以此来化解美联储加息以及美中贸易摩擦可能对我国流动性和实体经济的冲击。
2.有效降低融资成本
（1）融资成本的内涵
融资通常是指货币资金的持有者与需求者之间，直接或间接地进行资金融通的活动。融资成本是公司资本结构的各种资金来源的成本的总和。作为资金所有权与使用权分离的产物，其实质是公司取得资本使用权的代价。根据是否纳入财务审计监督范围，企业融资成本可细分为显性融资成本和隐性融资成本。
显性融资成本是指在统筹管理融资活动获取资金的过程中所需要付出的代价，包括筹集费用和占用费用。资金筹集费用即企业在筹集资金过程中所需要支付的注册费、中介服务费、手续费等各种相关费用；资金占用费用即资金使用者在使用资金过程中向资金提供者支付的股利、租息、利息等。以债券发行为例，金融机构在为企业提供债券融资服务时，需要收取诸如中介机构服务费、渠道费等各项服务费用，这部分资金即企业的融资费用。债券发行成功后，投资者要求企业为其提供资金报酬，报酬率由无风险利率和风险溢价组成：市场无风险利率包括货币时间价值和通货膨胀贴水，由定期存款利率或者国债利率确定；风险溢价根据企业发行的债券所对应标的风险等级来确定。
隐性融资成本是指游离于企业财务审计监督之外的必要开支。有些金融机构在向企业提供融资服务时，要求企业同意附加条款。例如，企业在取得长期借款时，银行通常将一些有助于保证贷款按时足额偿还的条件纳入贷款合同中，形成合同的保护性条款，如：规定借款企业流动资金保持量；限制其他长期债务；借款企业定期向银行提交财务报表；贷款专款专用；不准以任何资产作为其他承诺的担保或抵押等。这些保护性条款的存在使得企业合理配置资源的能力受到限制，经营成本上升，该部分由于签订借款合同额外增加的成本即为企业的隐性融资成本。
（2）融资成本的外延——基于现代财务管理视角的分析
现代企业财务管理理论认为，仅仅通过资金成本来分析和评价企业的融资成本是不全面的，需要从更深层次来认识融资成本，特别是要综合考虑与其相关的其他成本，例如企业融资的机会成本、财务困境成本和代理成本。
机会成本是企业为从事某项经营活动而放弃另一项经营活动的机会，或利用一定资源获得某种收入时所放弃的另一种收入。企业融资的机会成本主要用以阐释企业内源融资所需要付出的代价，对企业而言，内源融资一般“无偿”使用，无须实际对外支付融资成本（主要指财务成本）。但是，如果从社会各种投资或资本所取得的平均收益的角度看，内源融资也应该于使用后取得相应的报酬，与其他融资方式并无实质区别，所不同的只是内源融资无须对外支付融资成本，而其他融资方式必须对外支付。以留存收益为代表的企业内源融资的融资成本是普通股的盈利率，只不过没有筹集费用。
未来现金流不稳定以及对经济冲击高度敏感的企业若债务规模过大，会陷入财务困境，出现财务危机甚至破产，由此引发的成本即为财务困境成本，具体可分为直接成本和间接成本。财务困境的直接成本指企业因破产、清算或重组所发生的法律费用和管理费用；间接成本指因财务困境所引发的企业资信状况恶化以及由持续经营能力下降导致的企业价值损失，具体表现为企业客户、供应商、员工的流失，投资者警觉与谨慎导致的融资成本增加，被迫接受保全他人利益的交易条款等。[3]
当企业的所有权与控制权分离时，信息不对称以及经理、股东与债权人三者之间的利益冲突导致了代理成本的产生。企业发生融资行为时，委托人（股东和债权人）为约束代理人（管理者）的行为而进行监督和激励，由此产生的监督成本和约束成本就属于代理成本的一部分。此外，代理人还可能进行偏离委托人利益最大化的投资行为，最明显的是投资过度和投资不足问题：投资过度是指因企业采用不盈利项目或高风险项目而产生的损害股东以及债权人的利益并降低企业价值的现象，例如，当企业经理与股东之间存在利益冲突时，经理的自利行为产生的过度投资行为；投资不足是指因企业放弃净现值为正的投资项目而使债权人利益受损并进而降低企业价值的现象，通常发生于企业陷入财务困境且有较高比例债务时。这两种现象最终都造成整体效率的损失，需纳入企业代理成本考虑。
（3）融资成本计量
作为市场上资金使用者所需要付出的代价，企业融资成本受市场上资金总供给和总需求的影响。资金总需求是指市场上经济主体对资金需求的总规模，表现为经济主体通过借贷或发行有价证券等方式来获取资金以维持消费、投资和生产等经济活动；资金总供给指资金持有者愿意而且能够提供的资金总量。只有当资金总供给等于资金总需求时，市场上才能存在均衡稳定的融资成本。
然而，对于单个企业来说，企业融资成本与融资渠道紧密相关。企业融资成本主要涵盖债务性融资成本和权益性融资成本两类。债务融资对企业来说是一种负债，需融资企业按照融资约定支付资金使用费，在到期日偿还本金，包括银行贷款、债券融资、融资租赁等。权益性融资成本是指企业通过发行股票募集资金所需支付的成本或由股东自有资金直接投资的机会成本，这类资金没有固定的偿还期限，无到期偿还本金的限制，但企业需要向股东支付股利。在不考虑货币时间价值情况下，融资成本等于融资占用费除以筹资额扣除筹资费用后的融资净额，计算公式如下：
假设企业债务性融资所占比重为Wi，权益性融资所占比重为Ui，则企业的综合融资成本为债务性融资成本与权益性融资成本加权平均之和，即：
综合融资成本=债务性融资成本×Wi+权益性融资成本×Ui（0≤Wi+Ui≤1）
（4）降低融资成本的必要性
第一，降低融资成本有利于实体经济企业脱困，为企业“输氧供血”。企业是市场的主体，是国民经济的微观基础。目前我国实体经济面临“融资难、融资贵”的难题。有效降低企业融资成本，将充分激发企业生产和投资热情，提升企业经营效益，有效化解困局，振兴实体经济。
第二，降低融资成本是应对全球经济曲折复苏、国内经济下行压力的必要举措。自2008年全球金融危机以来，世界经济在深度调整中曲折复苏，金融危机的深层次影响也将在相当长时期内存在，经济下行压力不断加大。扭转经济被动局面关键还是要靠企业。降低实体经济企业融资成本，提高经济效益，是增强我国经济综合竞争力的重要举措。
3.明显降低制度性交易成本
（1）制度性交易成本概念
“交易成本”是西方主流经济学中广泛使用的概念，指发生交易所产生的费用。交易成本起因于所有权的转移。一笔交易的参与者必须寻找相互的交易伙伴，交易伙伴间必须传递和交换商品的信息，商品的相关信息必须被描述、检查、称重和度量，商品交换的条件必须经过谈判的过程，双方达成的商品交换条件要以契约的形式记录下来，契约的执行需要一系列的保障条件等，交易过程的每个环节都存在外生于商品生产过程的成本。因此，交易成本是与商品的生产成本相对应的概念。
对企业来说，企业的生产、经营与管理活动要发生交易与谈判活动，其耗费是企业内部的成本；企业外部的交易与谈判活动的耗费，即外部交易成本。外部交易成本的来源主要有两个领域：一是来自市场的，即企业在市场中与其他企业进行交易的耗费，是市场交易成本，由于其源自企业活动本身，与企业的交易技术有关，可称为技术性交易成本；二是来自政府的，即企业遵从政府各种制度与第三方交易过程中所发生的交易成本，这种交易成本与政府规制密切相关，可称为制度性交易成本。企业制度性交易成本是企业遵从政府规制的耗费，它不仅表现为企业遵从政府规制过程中的资金耗费，也包括人力、时间方面的耗费，因政府规制导致的企业生产经营过程中的不公平待遇也是制度性交易成本的重要表现形式。
企业从市场准入到开展各项经营活动均处在政府监管之下，监管产生一定的监管和行政审批成本，企业因遵循政府制定的各种制度、规章、政策等与第三方进行交易需要付出的成本即为狭义的制度性交易成本。需要强调的是，这里的制度性交易成本不包括因遵循合理的制度而形成的成本，主要是指为了应对不合理的制度所引发的成本，制度的不合理主要表现为“不到位、不透明、不配套、不及时”。这部分成本是企业所面临的最难攻克的隐性成本，唯有政府自身深化改革方能减轻企业承受的制度性交易成本压力。
广义的制度性交易成本在我国经济实践中主要表现为因政府与市场关系没有理顺而造成的生产关系与生产力发展不匹配引发的成本。既包含企业遵循政府制度所需承担的成本（例如审计费用等），又包含企业遵循不合理的制度所耗费的成本（如审批冗余等），同时考虑到，作为自然人的“红顶商人”或作为机构的“二政府”凭借自身的社会影响力和权力，能对企业的生产经营活动施加影响，企业为确保生产经营活动顺利开展所需要打通这些政商关系所需耗费的成本也应计入制度性交易成本范畴。其中，遵循制度所承担的制度成本可体现为融资体制不完善所造成的企业融资成本过高，因劳动用工制度问题所带来的劳动力成本过高等情况；遵循不合理制度所耗费的成本即是前文所述关于制度性交易成本的狭义部分，主要由行政审批制度、商事管理制度不完善而产生；如“红顶商人”或作为机构的“二政府”寻租行为所产生的成本。
深刻理解制度性交易成本的概念，要严格区分“制度性成本”和“制度性交易成本”。“制度性交易成本”是“制度性成本”的子项，其产生需经由除企业和政府之外的第三方插手，如企业遵守法规聘请注册会计师对其报表进行审计所产生的审计费即属于制度性交易成本；因遵循税收法规直接缴纳的税款便不属于制度性交易成本的范畴。48号文件把制度性交易成本与税费负担、融资成本、人工成本、能源成本、物流成本列为降低企业成本的六大任务。可见，实践中是把制度性交易成本与政府的税费收入及其他一些成本分开的。
（2）制度性交易成本的产生机理
深入探究制度性交易成本的产生，可将制度性交易成本分成基础成本和不合理的成本两部分来考虑。
基础制度性交易成本起源于交易的匹配和转移。前文指出，交易成本起因于所有权的转移，是分散的所有权、私人财产意愿达成交易的产物，交易的各个环节均会产生交易成本。制度是为了降低交易成本而设立。人类最初的交易是没有规则可寻的，偶然、非稳定的原始交易往往使交易双方支出巨大成本，而随着交易活动的频繁进行，理性的经济人发现降低交易各环节成本最有效的方法就是创设制度，用约定规则的形式来规范买卖双方的交易行为，从而使交易及成本支出可预期，基于此，交易制度得以产生和发展。制度的出现虽然降低乃至消除了人们交易行为的不确定性和影响的负外部性，但并不等于交易成本的消失，因为创设制度、维持制度、实施制度、选择制度和使用制度，都会带来相应的成本，也即制度成本。由此，当交易活动被制度化后，有关信息获取、交易谈判、合约制定、产权安排、监督执行和制度变迁等交易成本就演化成一系列制度成本，这部分交易成本即是基础制度性交易成本。
制度性交易成本主要产生于制度执行环节，是因政府审批、检查、评比、监管等事项而产生。政府在企业经营过程中扮演着非常重要的角色，审批、检查、评比、监管等行为由政府执行，审批环节过多、检查评比环节过滥、监管环节未依法合规贯彻等行为导致企业遵循相关制度时往往需要付出不合理的制度性成本；此外，我国行政体制改革进程中，政府选择将一部分权力交出，而接收这部分权力的“红顶商人”、“二政府”，如一些协会组织、官办商会、咨询公司等依托行政权力和行政资源进行强制性交易，形成制度性交易成本，这部分成本是推高企业综合成本的重要因素。
（3）降低制度性交易成本的必要性
第一，较高的制度性交易成本影响企业正常生产经营。经营初期不合理的税费制度、繁杂的审批管理流程严重制约企业发展。行政审批制度直接体现政府和企业的监管与被监管的关系，主要涉及审批内容与审批形式两个方面。从审批内容来看，我国尚未充分厘清政府与市场的关系，对于哪些领域和环节需要设置行政审批，哪些领域和环节应该放权于市场和社会没有清晰认识，导致行政审批的领域和环节多，企业疲于应付，需耗费大量的人力和物力与政府周旋，影响企业的转型升级和创新驱动发展。从审批形式上来看，我国现阶段涉企的行政审批受审批人员人为影响严重、审批流程复杂、审批效率低下，这些影响企业经营时间成本、机会成本等切身利益，企业面对稍纵即逝的商机，可能会因为长期、复杂的审批过程而贻误先机。
第二，制度性交易成本来源于企业外部，企业无法通过自身努力来降低，唯有通过深化体制机制变革方能实现。我国现行的行政审批制度是从计划经济时期延续下来的，虽然市场经济已经在我国推行多年，但传统的行政主导型管理模式下“重审批轻监管、以审代管”现象依然普遍存在，“谁审批，谁监管”的管理模式未能实现审批权与监管权的分离，政府部门既是裁判员又是运动员，政府审批权力直接影响市场资源配置，为权力寻租埋下隐患。在这一模式下，制度性交易成本与政府行为直接相关，企业没有自主选择权，要降低这部分成本，必须有赖于政府转变职能，通过公共制度的改革和创新，为企业生产和经营创造便利条件。
第三，降低制度性交易成本有利于推动社会发展。其重点在于通过体制机制变革和制度创新优化政府与市场的关系，使社会生产制度安排能够促进生产力的发展。我国经济发展进入新常态，传统增长动力减弱，面临经济增长不断减速的严峻挑战，要适应和引领新常态，应探寻新的增长动力，并以此提高全要素生产率及其对经济增长的贡献份额。随着供给侧结构性改革日益深入，全面深化改革步入攻坚期和深水区，降低制度性交易成本的重要性更为凸显。切实有效地降低制度性交易成本，对于消除经济发展壁垒、全面建成小康社会，具有不可或缺的作用。
第四，降低制度性交易成本有利于推进反腐工作。基础的制度性交易成本不可避免，这部分成本的产生是为了市场交易撮合。但在制度执行过程中所产生的不合理成本，尤其是在审批、检查、评比等环节滋生的寻租行为，则是降低制度性交易成本的主要突破口。通过体制机制改革，将权力交给市场，受各类市场主体监督约束，将大大降低找关系、贿赂以及由不完全监管和实施所造成的损失。十八大以来，中央大力推进反腐败建设，践行将权力关进笼子，降低制度性交易成本的各项体制机制变革则是从制度层面来规范政府权力主体行为，这一系列举措对加强反腐败建设意义重大。
4.合理控制人工成本
（1）人工成本的概念
人工成本一般是指企业在一定时期内，在生产、经营和提供劳务等活动中因使用劳动力而支付的所有直接费用和间接费用的总和。
按我国劳动和社会保障部颁发的〔2004〕30号文件规定，人工成本包括职工工资总额、社会保险费用、职工福利费用、职工教育经费、劳动保护费用、职工住房费用和其他人工成本支出共计七项，这是狭义的人工成本概念。广义的人工成本，应将人力视为企业的一项重要资源，根据人力资源进入企业到最终退出企业的时间顺序以及企业使用人力资源的不同目的，在更广阔的时间和空间范畴上定义人工成本。如是，可以将人工成本分为五个类别，包括人力资源的取得成本、人力资源的培训成本、人力资源的使用成本、人力资源的保障成本以及人力资源的离职成本。其中，人力资源的使用成本与狭义的人工成本概念一致，它是最显而易见的也通常是人工成本最主要的构成部分。人力资源的取得和培训成本是企业为聘任员工并使其达到某个职位的预期业绩水平或技能而付出的代价，包括招聘、考试、签约、培训等一系列相关环节。而人力资源的保障成本也非常重要，比如休假、疗养、改善工作环境、工会文体活动、社团活动等都为员工工作提供保障。离职成本则是员工离职程序中发生的直接费用以及因该项离职而派生的重新搜寻、雇用、培训替代员工产生的间接费用。
（2）人工成本的特殊性
人工成本虽然是成本构成的一个部分，但是由于牵扯到“人”，因而具有特殊性。
首先，人工成本是社会性与经济性的统一。在经济学中，通常把人的因素和物的因素统一到分析范式中，把人也当作资本的一种，称之为“人力资本”。这种资本视角，导致企业更重视物化劳动的消耗，而往往忽视人工成本对企业的影响，导致人工成本与企业利益之间失衡，给企业发展带来了一定程度的危害。事实上，在处理人工成本问题的时候应当考虑其社会性。社会是由人构成的，人是社会的主体，要降低企业的人工成本要兼顾人的全面发展，坚持以人为本。
其次，人工成本问题中收入性与支出性并存。对于企业来讲，人工成本是支出；而对于每一个劳动者来讲，人工成本反过来又是其收入。企业和劳动者都是利益主体，在企业的生产经营活动这同一个利益载体中，人工成本是收与支的并存。
最后，人工成本与企业收入具有统一性。虽然人工成本包含形式上收与支的对立性，但是它也具备本质上的一致性。从形式上看，收与支诚然是矛盾的、对立的，劳动者收入高就意味着企业成本提高、利润减少；但其实质上是统一的，劳动者的收入是企业总收入的构成因素，企业的收入增加，劳动者的收入才能增加；劳动者的收入增加，才能更好地调动劳动积极性和主动性，激发创造性，这又能对企业的经营成果起到推动作用。可见人工成本是收与支形式上的对立与本质上的一致。
（3）人工成本的形成机制
人工成本的形成是市场机制与政府规制合力作用的结果。市场经济条件下，劳动力作为商品，也存在供给与需求的矛盾，因此，劳动力的价格也即企业的人工成本是劳动力市场上供给方与需求方博弈的结果。作为劳动力供给方的劳动者与作为需求方的企业通过市场谈判、协商议定劳动力的价格即工资水平，继而又形成人工成本。市场机制在这一过程中发挥作用，其核心是通过供需竞争议定工资。
但是劳动力市场的显著特点之一是劳动者具有分散性，单一劳动者要和一个个企业法人进行谈判，无疑会处于相对弱势地位，双方势力不对等，不容易达成公平的工资报酬。在这种潜在的市场失灵情况下，政府要对劳动者工资进行规制。一是政府将劳动者组织起来，成立工会，由工会代表劳方与资方进行谈判；二是政府通过法律和制度性的规定来维护劳动者的权益，比如《劳动法》和最低工资制度等，以增强劳动者与企业的谈判能力，并制约企业使用解雇筹码的能力。
（4）降低人工成本的意义
首先，降低人工成本能够减轻企业负担。人工成本在企业成本总量上占据较大比例，其管控的好坏直接影响企业经济效益的高低。规范化、科学化的人工成本管理可以提高企业人力资源的投入产出比，如果这部分成本能够显著降低，将减轻企业压力，激发经营活力，增强企业竞争力，促进企业可持续发展。
其次，降低人工成本有利于规范收入分配。企业人工成本存在被扭曲和异化问题。比如残保金、救济金、住房公积金等，这些并不应该列入企业人工成本，而应由社会专项基金或个人收入来负担。
再次，降低人工成本有助于规范政府行为。一些不合理的制度安排不仅会导致人工成本的提高，更可能会滋生贪污腐败行为，如发生在上海的社保案，案件涉及的数额之大，人数之众，堪称改革开放以来的“上海第一案”。降低政策性和制度性人工成本，其实质是权责一致，企业负责与经营效益挂钩的成本，政府负担具有社会责任属性的成本，明确权力和职责的边界，有助于从源头上解决政府行为不规范的问题。
最后，降低人工成本还有助于促进就业制度、国民收入分配和再分配制度、社会保障制度的改革。劳动就业是一项重要的资源配置，人力资本制度的改革往往有着牵一发而动全身的效应。我们可以把它作为改革的重要抓手，稳增长、调结构，推动改革向深入发展。
5.进一步降低用能用地成本
（1）用能用地成本概念
用能用地成本是指企业在生产经营和提供劳务过程中使用水、电、天然气等能源以及使用土地的直接和间接费用的总和。
企业用能成本是指企业在生产活动中实际消费的各种能源费用的总和。能源是可以直接或经转换提供人类所需的光、热、动力等任一形式能量的资源，包括固体燃料、液体燃料、气体燃料、水能、电能、太阳能、生物质能、风能、核能、海洋能和地热能等类型。工业生产必须使用动力，动力必然消耗能源，因此，能源成本也称为动力成本。
企业用地成本指企业为开展正常经济活动得到可利用土地过程中的所有物质成本，包括土地取得成本和土地开发成本，可细分为土地出让金、土地占用和使用相关税金、相关行政事业性收费以及自行开发的投入等。其中，土地出让金是依据有关法律法规和政策规定，土地使用者为获得若干年限土地使用权的让渡，向土地所有者的代表，即市县人民政府所支付的费用；与土地占用和使用相关的税金主要包括土地使用税、耕地占用税、契税和房地产税等；相关行政事业性收费是土地管理部门、财政部门等政府部门依据国家法律、法规和省级以上财政部门的规定行使其管理职能，向用地企业收取的费用，主要包括资源补偿类收费和行政管理类收费；企业对土地再开发的投入是企业为满足生产经营活动需要对土地进行二次再开发增加的相关配套设施建设投入。
（2）用能用地成本的特殊性
能源和土地在社会再生产实践中是一般性的生产要素。之所以在供给侧结构性改革降成本中作为政策性、制度性成本，是因为存在着经营权和所有权的国家垄断。在企业成本形成过程中，其使用价值的获得，需要烦琐的审批，产生机会成本；其价值和作为其表现形式的价格不能充分反映市场供求变化；其中特别是用地成本，含在煤炭资源价款中，随着煤炭开采逐年收回，而且随着资源枯竭，其作为煤炭资源承载体的使用价值完结，而后又还原为地表土地的使用价值。
48号文件要求，在降低企业用能用地成本时要紧扣改革，完善制度。这也是由于能源和土地具有政策性、制度性的特殊性，需要通过国家制度引导、体制改革来实现企业用地用能成本的降低。比如地价、地租内生于经济系统，与经济系统的其他结构性变量保持一定的比例关系。地价、地租过高，将增加经济系统运行成本，甚至影响经济系统健康运行；反之，将会限制市场配置资源的能力，导致资源的闲置和浪费。降低企业用能成本的做法并不是一般意义上的“降”，而要体现追求短期效果与注重中长期制度建设相结合，坚持市场手段与行政手段并举，并兼顾能源体制改革的多元目标属性。
（3）用能用地成本的形成机制
①用能成本
与一般竞争性产业不同，能源产业中存在的垄断（尤其是电力工业中的输配电环节以及天然气管线等具有垄断的特点）及其外部性（对能源的不可恢复性破坏、造成的环境污染等）是政府干预能源价格的依据。无论是垄断还是外部性，都意味着参与能源市场的各主体之间竞争地位上的不平等，如供给垄断会导致需求方处于弱势地位而容易被收取能源高价；在能源生产和使用过程中，对环境的破坏这种负外部性要由居住在资源地的居民来承担。如果不考虑能源行业的这些特性而单纯由市场机制自发形成能源价格，则该价格不能完整反映供给——消费成本，市场调节实际上处于低效状态。能源产业的这一特点决定了能源价格不能完全由市场这只看不见的手自发调节，必须要有政府参与。政府要为价格的形成培育竞争的市场环境，通过各种行政手段和税收政策将外部性尽可能地内部化，在政府和市场的共同作用下，相对公平和真实地反映供给——消费成本的能源价格。
企业经营过程中的一些成本，比如电费，并不是靠市场机制形成，而是由政府部门确定，企业不能通过市场机制对这些成本进行讨价还价。企业用电价格的高低直接影响大部分工业企业尤其是能耗较高的用电企业成本费用的变化。电价对实现资源优化配置，引导社会生产和能源消费发挥重要作用。目前，我国电价总体上沿袭计划经济时代的政府定价，从2016年1月1日起国家下调燃煤发电上网电价，全国平均每千瓦时（度）降低约3分钱。按照2017年全国工业用电量4.3624万亿度计算，销售电价下降3分钱将为我国工业企业节约成本约1300亿元。
②用地成本
我国国有土地使用权出让方式有四种：招标、拍卖、挂牌和协议转让。《土地法》及国土资源部相关部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地，统称为“招拍挂”制度。经营性土地使用权招标拍卖作为经营城市土地、规范土地市场秩序的重中之重，理论上可以从源头上防止土地批租领域腐败，也是提高经营城市土地水平，改善投资环境的根本性措施，与协议转让相比优势明显，让土地以更公平、合理的价格出让，减少人为干扰因素，遏制腐败产生。客观上讲，以“招拍挂”方式出让国有建设用地使用权确实比之前协议转让的价格更高。政府凭借所有权的国家垄断，利用“招拍挂”的形式，通过分散的买方竞价，会推高土地价格，如不断出现的“地王”现象，由此实现政府权益最大化。煤炭产业土地使用价值分期转移，而价款却是一次性支付，由此增加了企业财务成本。
（4）降低用能用地成本的意义
从一般意义上而言，降低用能用地成本，有利于降低实体经济企业综合成本，会相对增加企业利润。更重要的是，通过这一政策的实施，体现了政策的公平性，更好地发挥了市场机制的作用。如前所述，之所以把用能用地成本作为降低制度性、政策性成本对象，源于其存在经营权和所有权的国家垄断；垄断条件下形成的交易价格难以体现公平性，而公平性是影响市场参与主体积极性、主动性、创造性的十分重要的因素。在缺少公平的条件下，市场竞争不能充分有效展开，价值或生产价格规律失灵，市场机制无法发挥其功能作用，其代价必然是效率的降低和效益的丧失。相信通过用能用地成本在实体经济企业的降低，生产经营主体切身体会到政策环境的公平性，体会到政府的关爱和主动作为，其内生动力将得到有效的焕发和释放。与此同时，还有利于净化社会环境，使那些凭借垄断特权轻而易举获得垄断利润的垄断型企业转变生产经营方式，公平参与市场竞争，获得社会平均利润；使那些凭借垄断特权“寻租”，获取不合理收入的部门转变理念，廉政为民。
6.较大幅度降低物流成本
（1）物流成本的概念
狭义的物流成本是指商品在流通领域产生的成本，如包装、装卸、运输、储存、分装加工等各个活动中所付出的人力、财力和物力成本的总和。
而对于广义的物流成本，2006年颁布实施的国家标准《企业物流成本计算与构成》（GB厅20523-2006）中指出：“物流成本是企业物流活动中所消耗的物化劳动和活劳动的货币表现，包括货物在运输、储存、包装、装卸搬运、流通加工、物流信息、物流管理等过程中所耗费的人力、物力和财力的总和以及与存货有关的流动资金占用成本、存货风险成本和存货保险成本。”该定义的物流成本包含两方面的内容：一方面是直接在物流环节产生的支付给劳动力的成本、耗费在机器设备上的成本以及支付给外部第三方的成本；另一方面包括在物流环节中因持有存货等所潜在的成本，如占有资金成本、保险费等。
现代物流成本的范围更广，贯穿于企业经营活动的全过程，包括从原材料供应开始一直到将商品送达到消费者手中所发生的全部物流费用。物流成本按不同的标准有不同的分类，按产生物流成本主体的不同，可以分为企业自身物流成本和委托第三方从事物流业务所发生的费用即委托物流费。如果按物流的功能，可分为运输成本，主要包括运输人员工资、福利，营运车辆燃料费、折旧、公路运输管理费等；仓储成本，主要包括建造、购买或租赁等仓库设施设备的成本和各类仓储作业带来的成本；流通加工成本，主要有流通加工设备费用、流通加工材料费用、流通加工劳务费用等；包装成本，主要包括包装材料费用、包装机械费用、包装技术费用、包装人工费用等；装卸与搬运成本，主要包括人工费用、资产折旧费、维修费、能源消耗费以及其他相关费用；物流管理成本，包括企业为物流管理所发生的差旅费、会议费、交际费、管理信息系统费以及其他杂费。
（2）物流成本的产生
马克思曾在分析了商业资本的流通过程及商业利润的来源等一系列基本理论问题后，创立了科学完整的商业资本理论。商业资本是从产业资本中独立出来的，在产业资本流通过程中起中介作用，并通过其独立的运动实现商品资本到货币资本的转化，是一种全新的资本形式。产业资本运动包括购买、生产、销售三个连续的阶段，并相应有货币资本、生产资本、商品资本三种资本形态。商品经济发展初期，由于生产规模不大、市场狭小，产业资本的一部分作为商品资本存在于流通领域。随着社会化大生产的发展，商品流通量的增加，需要部分产业资本专门从事商品流通业务，使商品资本从产业资本中独立出来，形成商业资本。商业资本的循环过程由货币资本转化为商品资本（G-W）和商品资本转化为货币资本（W-G’）两个阶段构成。物流成本伴随着商业资本的产生而产生，是商业资本的一部分，商业资本家为经营商品买卖，除了要预付资本购买商品之外，还要追加流通费用。
在实践中，随着商品交换的发展，商品在流通环节从原始的物物交换发展为以货币为媒介的交换，商品的供给、需求在时间和空间上逐步分离。第三次社会大分工出现了不从事生产只从事交换的商人阶级，商品从生产者手中交换到商人手中，再从商人手中交换到最终消费者手中，在此过程中，商品的保管、运输费用形成了最初的物流成本，由最终消费者承担。随着社会生产的发展，商品流通的产业链不断延伸，专业化水平不断提高，大批量的商品从生产出来到最终销售出去需要经过挑选、整理、仓储、包装、运输等物流工序，物流资源的产业化形成了聚合型的物流产业，企业在提供物流服务时所耗费的各种资源的货币表现构成了现代意义上的物流成本。为了降低综合物流成本、提高资本周转率从而提高利润率，企业越发重视物流效率和物流服务质量的提高，物流成本管控发展为科学的理论。研究者们试图利用数学方法解决管控物流成本的难题，如：供应商选择的物流成本管控中的混合型整数规划模型、单目标线性规划模型；物流网络布局及选址的物流成本管控中的成本最小化设施选址战略和模型；仓储库存的物流成本管控中的经济订货批量模型；运输配送物流成本管控中的基于第三方物流和信息技术的现代供应链企业运输管理优化模型；逆向物流成本管控中的逆向物流成本等。
（3）物流成本对社会再生产的影响
根据马克思商业资本理论中的商业流通费用论，商业资本追加的流通费用主要包括生产性流通费用与纯粹流通费用两种形式，而无论哪种流通费用都需要商业资本所有者投入追加资本从而形成商业资本的一部分。因此，它不但要参与一般利润率的形成，取得相应的平均利润，而且还要作为追加要素加入商品价格并从商品出售价格中得到补偿。
马克思指出，生产性流通费用，即生产性物流成本，和生产资本一样，能增加商品的价值与剩余价值，因而对它的补偿不成问题。因此，马克思把生产性流通费用即生产过程在流通领域中的继续——如运输、包装、保存等工序导致的费用撇开，专门来研究商业纯粹流通费用。
所谓纯粹流通费用，又称纯粹性物流成本，由商品的买卖行为引起，即“为实现商品的价值，使之由商品转化成货币或由货币转化成商品，对商品交换起中介作用所必需的费用”。这部分费用包括广告费、交际费、商店设备购置费、市场调研费以及商店工人的工资等，是对生产利润的扣除，实际上是生产过程外增加的成本，作为额外的成本直接由消费者补偿。
物流成本的态势与社会生产、生活成本息息相关。在现实资本运作过程中，产业资本与商业资本之间存在明显竞争，资本在不同的部门或领域亦可以自由流动。但是，商业资本整体周转速度必然会影响到平均利润率进而影响到商品价格。在商业资本内部，生产性物流成本是生产商品所必需的成本，生产性物流成本的上升会增加商品的价值与剩余价值，从而有利于资本积累和扩大再生产；而纯粹性物流成本的商业利润只是产业资本生产的剩余价值的一部分，是凭借其预付资本而参与利润平均化的必然结果，在产业资本生产的剩余价值不变的条件下，为避免过高的纯粹性物流成本降低平均剩余价值，商品的价格会偏离其价值，从而造成供给引起的通货膨胀，提高了生产和生活成本，不利于扩大社会再生产。
（4）降低物流成本的意义
首先，降低物流成本是降本增效的重要源泉。当前，我国经济已经进入以转型升级为主线的发展阶段，经济发展正在由规模速度型向质量效益型转变，企业必须通过提高效率来形成新的利润空间，特别是生产成本难以降低呈刚性上涨的背景下，降低物流成本则成为降低实体经济成本的重要举措。
其次，以降低物流成本为契机，创新现代物流模式是企业和社会经济实现转型升级的有效途径。物流涉及企业生产经营的各个环节，涉及各个产业和社会经济各个领域。在经济新常态下，物流成本的降低不可能通过粗放式规模扩张均摊消化掉，必须通过创新来实现。降低物流成本，必将推动物流技术、管理方法、组织方式、运营模式等一系列创新，在整合资源、优化流程的基础上，使企业生产经营的各个环节更加协调，产业和产业之间发展更加协同，各地区之间发展更加平衡，国民经济发展质量更加提高。
（三）降成本的客观性
1.降成本符合经济发展的客观规律
人类社会从小生产到社会化大生产，成本构成是不断发生变化的，耗费的物化劳动和活劳动的数量在增加，质量在提升，市场价格在提高，从而导致成本不断被推高；成本不断提高也成了社会经济发展的必然规律。而人类社会生产的目的是要用最少的投入获得最大的产出，以满足不断增长的物质和文化需要；同时为了生产的持续扩大，又需要持续地积累社会财富和剩余劳动。因此，人类在社会再生产实践中，遇到了永远待解的难题：成本的不断提高与用最少的投入获得最大产出的矛盾。为了能够化解这个矛盾，在生产组织和管理中，就会千方百计地降低成本，以克服成本不断上升所带来的利润率的递减。降成本，成为人类经济生活中永恒的主题，这样做符合经济发展的客观规律。
2.降成本是供给侧结构性改革的落脚点和集中体现
降成本与供给侧结构性改革的其他四项任务存在有机联系。过剩产能从长期来看，若无法被化解，将会变成沉没成本，造成企业成本居高不下。因此，“去产能”意味着固定资产折旧等沉没成本的减少，是“降成本”的一种体现。企业高库存则意味着大量商品积压，无法实现价值，导致企业周转资金困难，影响企业扩大再生产，促使企业不得不通过其他方式获得资金，增加企业财务成本；此外，大量的库存会导致企业仓库保管费的增加，从而增加成本；“去库存”能有效帮助企业减轻库存负担，实现资金回流，降低企业成本。高杠杆率的企业意味着资产负债率较高，一旦发生风险事件，极易造成资金链断裂。“降杠杆”有助于降低企业融资成本，促进“降成本”的落地。企业的短板通常表现为管理方法不善、创新能力不足以及产品质量低；改善管理方法有利于减少人力资本，增强创新能力意味着企业核心竞争力的提升，有助于企业减少单位产品的生产支出，提高产品质量则意味着盈利增加，从而降低单位产品成本；此外，“补短板”不单单需要企业去推进，政府方面也需要在“补短板”方面发力，解决基础设施和公共服务方面的短板，建立一个机制完善的市场，为企业营造良好的生产环境和交易环境，从而降低企业生产成本和交易成本。
降成本是“三去”和“一补”政策效果的体现，是供给侧结构性改革的核心措施，只有当供给的成本降下来，供给体系的质量和效率才能提高，“去产能、去库存、去杠杆、补短板”也是通过“降成本”对供给体系产生影响的。因此，降成本是供给侧结构性改革的落脚点和集中体现，但同时也要认识到，没有“三去”和“一补”，成本也是降不下来的，实践中要统筹规划，结合好“三去”和“一补”，推进“降成本”的顺利落地。
3.降成本对我国经济转型升级具有重要意义
经济转型是指一个国家或地区的经济结构和经济制度在一定时期内发生的根本变化。具体来讲，经济转型是经济体制的更新，是经济增长方式的转变，是经济结构的提升，是支柱产业的替换，是国民经济体制和结构发生的一个由量变到质变的过程。我国经济经过飞速发展，在取得巨大成就的同时也积累了诸多矛盾，目前正处于由高速度向高质量转变、由粗放型向集约型转变、由旧动能向新动能转变的转型升级时期。实体经济是国民经济的基石、经济发展的根基。目前，我国实体经济盈利水平整体偏低，且参差不齐，近年来更是面临动力不足、创新能力不强等一系列复杂问题。实行更加有利于实体经济发展的政策措施，是供给侧结构性改革的重要任务，其中降成本是核心举措。实体经济转型面临的主要问题就是成本太高，高成本使得企业负担过重，活力降低，影响企业创新和可持续发展，阻碍经济转型升级。所以降低实体经济企业成本正是在经济增速放缓的新常态下，发展实体经济、推动实体经济由大变强，实现我国经济转型发展的必要举措，具有十分重要的意义。
4.降成本是增强我国实体经济国际竞争力的必要手段
加入WTO以来，我国经济已与世界经济深度融合，目前也在世界经济中占据重要地位。但随着国际竞争的日趋激烈，特别是“一带一路”倡议提出后，国际社会对中国的崛起更加重视，总体上积极呼应，但也存在遏制中国发展之势力。美国于2018年3月挑起的对华贸易争端至今仍在不断发酵，持续破坏着国际经贸规则。这给中国带来了警示，国际环境变幻莫测，竞争格局不断演变，只有增强实体经济的国际竞争力才是应对国际变局的关键，才能使中国在世界经济中立于不败之地。而目前我国实体企业整体看还不强，外贸企业过于依赖规模经济、价格战等低端“武器”，导致出口商品附加值低、技术标准低；国内市场产品又普遍存在质次价高现象，与人民日益增长的美好生活需要不匹配。前几年的奶粉事件、马桶盖事件，以及2018年的中兴通讯禁运事件，都不同程度地反映了上述问题。事实证明，提高实体经济国际竞争力，克服质次价高，实现高质量发展，已经到了只能依靠自主创新的阶段。因此，一切都应从有利于提升企业竞争力的角度进行深化改革，而降成本是其中的重要手段，如减税降费、降低制度性交易成本等，让企业置身于公平的竞争环境，提供创新等企业成长急需的“公共品”，深化“放管服”改革，借此再次实现企业强健、产业涅槃，这也是我国国际贸易的根本性、长久性出路。
三 2018年煤炭实体经济企业“降成本”调研问卷分析
自供给侧结构性改革开展以来，我们围绕这次改革的主要任务，相继进行了煤炭实体经济企业“去产能”“去杠杆”的调研，并完成了《煤炭产业新常态与落后产能退出新机制》《煤炭产业脱困发展与供给侧结构性改革》《积极稳妥降低煤炭企业杠杆率》等研究报告。作为这次改革重头戏的“降成本”问题，自48号文件下发后，已开始着手落实解决，当然也成为我们重点关注研究的课题。
研究问题首先需要深入了解问题。为客观全面了解煤炭实体经济企业的成本状况，中国煤炭经济研究院课题组于2018年上半年先后赴河南、山西、四川、山东等煤炭主产区和重点煤炭企业进行实地调研，并在此基础上设计了调研问卷。
调研问卷以48号文件为导向，依据企业财务报表，以客观数据调查为主，同时兼顾了企业对某些情况的主观感受。内容包括两部分：第一部分为客观性问题，由企业基本情况、主要财务指标、吨煤综合成本费用构成情况、人工成本、物流成本、融资成本、税费负担、制度性交易成本八张数据表格构成。第二部分为十五道主观性问题。为反映企业成本变动历史趋势，问卷选取了2000年、2005年、2010年三个历史时点数据；为考察供给侧结构性改革开展以来，尤其是48号文件下发后企业成本的变动情况，问卷还选取了2015年至2017年、2018年第一季度的连续数据。为了使问卷内容更加符合企业实际，在初稿设计完成后还专门召开论证会，集思广益，综合大多数人的意见做了修改完善后，发给样本企业。
此次调研得到了煤炭主产省产业主管厅（局）和企业的支持。山东省煤炭工业局和山西省煤炭工业厅为此次调研专门发文。因调研内容时间跨度大，涉及部门多，许多企业还专门成立了跨部门的专项办公室，抽调专人开展此项工作。
经过近三个月的努力，调研问卷如期完成。问卷回收率达100%，为课题研究奠定了基础。以下基于本次调研问卷获取的数据、反映的问题、提出的建议，进行综合分析处理。
（一）吨煤综合成本分析
对煤炭产业经济做分析，一般都用吨煤作为基本数量单位。通过吨煤综合成本及其构成要素基础数据分析，可以揭示成本变动趋势、各构成要素的影响程度，乃至于产业政策效应情况。
1.吨煤综合成本基础数据（见表1）
表1 样本企业吨煤综合成本
吨煤综合成本包括原煤生产成本、洗选煤加工费、运输费用、销售费用、管理费用、财务费用、营业税金及附加、增值税、所得税以及其他成本；其中原煤生产成本包括工资及福利费、材料费、用能成本、土地使用摊销费、折旧、修理费、提取费用以及其他费用。
依据加权平均值（见表1），样本企业吨煤综合成本2000年为184元、2005年为270元、2010年为406元，2015年为315元、2016年为341元、2017年为422元。具体到单个企业吨煤综合成本差距较大。为了客观反映这一实际，表1还分别列出了最大值和最小值。以2018年第一季度数据为例，吨煤综合成本平均为408元，样本企业中最高为589元，最低为229元。
表2 样本企业吨煤坑口成本价
考虑各样本企业物流成本差异较大，表2中统计了扣除物流成本的吨煤坑口成本价，同上口径，2000年为158元、2005年为243元、2010年为377元，2015年为278元、2016年为307元、2017年为390元、2018年第一季度为379元。2018年第一季度，样本企业中最高为589元，最低为186元。
2.吨煤综合成本变动曲线
从历史变动情况看（见图1），2000年以来的10年黄金期，吨煤综合成本和吨煤坑口成本价整体均呈上升趋势，而后出现深度调整，成本曲线急速下滑，近三年来再次急速上升。
48号文下发后，吨煤综合成本和吨煤坑口成本价总体均呈先上升后下降的趋势。尽管如此，目前吨煤综合成本和吨煤坑口成本价仍明显高于48号文件下发前。
图1 样本企业吨煤综合成本和吨煤坑口成本价变动曲线
3.吨煤综合成本主要构成项目分析
样本企业吨煤综合成本中主要构成项目及其占比情况见表3。
表3 样本企业吨煤综合成本中主要构成项目及其占比情况
依据表3，以2018年第一季度数据为例，目前吨煤综合成本的主要构成项目中，税收支出最多，达117元，占比最高，为28.7%；其次是人工成本为70元，占比17.2%；物流成本为62元，占比15.1%；管理费用为46元，占比11.2%；财务费用为36元，占比8.9%；原材料成本为28元，占比6.8%；制度性交易成本为19元，占比4.7%；用能成本为13元，占比3.3%；销售费用为11元，占比2.7%；用地成本为6元，占比1.5%。
从各构成项目的历史变动看，2000年以来，销售费用变动不大，管理费用、制度性交易成本先升后降，人工成本、原材料成本、用能成本、用地成本、物流成本、财务费用和税收支出整体均呈上升趋势，其中上升数额最大的是税收支出，由2000年的22元/吨增加到2018年第一季度的117元/吨，其次是财务费用支出，由2000年的9元/吨增加到2018年第一季度的36元/吨。
48号文件下发以来，物流成本呈逐年下降趋势，人工成本、用地成本、管理费用、税收支出和制度性交易成本呈先上升后下降的趋势，但原材料成本、用能成本、财务费用和销售费用仍然呈逐年上升趋势。
4.分析结论
（1）2000年至2010年初，吨煤综合成本和吨煤坑口成本价整体均呈上升趋势，而后出现急速下滑，至2016年中期再次急速上升；48号文件下发后，呈先上升后下降的趋势，但仍明显高于48号文件下发前。
（2）制度性、政策性成本因素是近年来推高煤炭成本的主要因素。融资成本和税收支出占比上升，是推高吨煤综合成本的主要因素，其中税收支出占比的增幅最大（从2000年的12.1%上升到2018年第一季度的28.7%，涨幅翻了一倍多），税收支出占吨煤综合成本比重的走势与吨煤综合成本的走势高度吻合。
（3）48号文件及其配套文件正态功能见效，但仍存在某些局限性。48号文件下发以来，人工成本、用能成本、物流成本、销售费用、管理费用和制度性交易成本占比整体均呈下降趋势，财务费用和税收支出占比呈上升趋势。
（二）吨煤综合成本构成要素分析
1.税费负担分析
（1）税收基础数据
表4 煤炭企业缴纳的税收项目
目前煤炭企业缴纳的税收有16项（见表4），其中增值税、资源税和企业所得税占绝大部分。从数量上看（见表5），以2018年第一季度数据为例，目前吨煤综合成本的构成要素中，税收支出最多，达117元，占比最高，为28.7%；其中增值税78元，占比19.1%，所得税18元，占比4.4%，资源税21元，占比5.1%。
表5 吨煤综合成本中的税收情况
从历史变动情况看，2000年以来，税收支出占吨煤综合成本的比重整体呈上升趋势，其中，2000～2010年从12.1%上升到25.6%，年均增幅11%，2015～2017年从16.4%上升到28.7%，年均增幅则达到了25%；近年来的年均增幅是过去十年的2倍多。
（2）收费基本情况
表6 煤炭企业缴纳的规费项目
调查显示，目前煤炭企业缴纳的规费项目达69项，其中资源环境类16项，经济建设类4项，行业管理类4项，市场行为类5项，企业发展类1项，社会功能类9项，交通运输类30项。
（3）存在问题
①税收负担重，综合税率高，资源税、增值税、消费税影响较大。
国际比较、国内行业间比较和煤炭产业自身历史比较三个维度均从不同层面表明煤炭产业税负水平较高。林木西等研究指出，中国制造业的综合税率比美国高出35%，某些产品即使在美国成本比中国高4倍多，但由于税负的影响，总利润依然会多10%。加之目前美国计划将企业所得税从35%降至15%或20%，英国计划2020年前降至17%，法国计划从目前的33%降至25%，届时都将低于或等于中国目前25%的企业所得税税率。
依据中国财政科学研究院（以下简称“财科院”）2017年的调查报告，得出了全国不同行业在2014～2016年三年间的平均税收负担（见表7）。数据表明，2014～2016年三年间，采矿业在全部行业中的税收负担高于平均水平，且在全部行业中排名前列：“企业纳税总额占营业收入比重”为8.48%，仅次于房地产业，排名第二；“企业纳税总额占税前利润比重”为216.34%，排名第一；“企业纳税总额占综合成本费用比重”为8.12%，仅次于房地产业，排名第二；“企业增值税占营业收入比重”4.04%，仅次于住宿和餐饮业与房地产业，排名第三；“企业所得税占税前利润比重”27.25%，排名第一。其中，本课题组调研的煤炭产业这五项指标在2017年和2018年第一季度的数据均显著高于采矿业的平均水平。
表7 各行业税收情况在2014～2016年三年间的平均值
煤炭产业自身历史比较进一步说明了目前税负较重（见表5）。2000年以来，税收支出占吨煤综合成本的比重整体呈显著上升趋势，2017年企业吨煤综合成本中税收支出占比达2000年以来的最大值，为28.1%，2018年第一季度也达到了28.7%，有的企业甚至高达41.5%。其中，资源税占比呈刚性上涨且增幅最为显著，自2000年以来资源税占吨煤综合成本的比重就保持着逐年增加的趋势，尤其是在2014年底资源税由从量计征改为从价计征后，这一比重平均增长了近6倍。“营改增”后，煤炭生产中可抵扣项目较少，导致实际增值税税负在14%左右，高出钢铁行业约10个百分点，高出电力行业近7个百分点，高出一般加工及机械制造业6～9个百分点，“营改增”并未有效降低煤炭企业的增值税税负。另外，按照现行财税规定，企业无偿划转资产视同销售，因此，企业在进行“三供一业”资产移交时需要缴纳企业所得税、增值税、印花税、土地增值税；企业以土地作价出资方式处置划拨土地，需要按照4%的税率缴纳契税，这些都在特定时期加重了企业税负。
此外，重点煤制油企业普遍反映，消费税事实上已成为影响煤制油项目顺利建成运营的关键因素。目前煤制油品要和普通炼油产品一样缴纳消费税，与按照从量计征消费税的石油炼化项目相比，煤制油项目投资大、固定成本高，产品售价随原油价格波动，而现行消费税政策出台较早，未考虑对煤制油项目区别对待。据业内专家测算，煤制油单位完全成本约5200元/吨，其中制造成本占比约46%，营业税金及附加占比约34%，财务费用等其他经营费用占比约20%，其中仅消费税一项就占成本的近30%，大幅降低了煤制油项目的盈利能力。探寻煤炭资源的清洁高效利用新途径迫在眉睫，而煤制油等现代煤化工就是一条出路；通过消费税调整甚至在一定时期内的免除，大力支持煤制油“正规军”做强做大，对于现代煤化工的升级示范意义重大。
②政策性收费种类多、收费乱。
据统计，煤炭产业缴纳税费名目最多时达109项，“比梁山好汉还要多”。目前各类税费项目也达85项，其中税收部分16项、费用部分69项，税费一般占到了企业营业收入的25%～35%。
诸多的收费项目，有的是中央政府依据法律程序合规设置的，有些是地方政府按照中央政府或有关部门的精神结合地方实际设置的，还有一些是特权部门、垄断行业甚至社会组织巧立名目设置的。
③税费重复缴纳。
企业普遍反映资源性税费明显存在重复缴纳的情况。国家在煤炭产业征收的资源税、探矿权和采矿权使用费、探矿权和采矿权价款、土地塌陷补偿费、耕地占用税等，存在设置相近、不同部门重复征收的现象；对同一主体既征收煤炭资源税又征收矿产资源补偿费、探矿权和采矿权价款，既征收土地塌陷补偿费又征收耕地占用税；资源性税费多头管理，煤炭企业要多头申报缴纳，接受多方检查，协调难度较大。
2.融资成本分析
（1）融资成本基础数据
表8 样本企业融资成本情况
从表8可以看出，综合融资成本平均值略有波动，但波动不大。2000年为5.9%，2005年为5.7%，2010年为5.6%，2015年为5.7%，2016年为5.5.%，2017年为5.5%，2018年第一季度为5.6%。
不同融资方式成本差距较大。以2018年第一季度数据为例，目前企业综合融资成本平均为5.6%，其中银行短期贷款成本平均为4.7%，银行长期贷款成本平均为5.4%，债券融资成本平均为6.3%，股权融资成本平均为1.2%，租赁融资成本平均为6.8%，其他融资成本平均为6.9%。
（2）吨煤综合成本中融资成本占比
表9 样本企业吨煤综合成本中的融资成本
吨煤综合成本中融资成本及其占比整体均呈上升趋势。融资成本由2000年的9元/吨增加到2018年第一季度的36元/吨，年均增幅16.7%左右；占比从2000年的4.9%增加到2018年第一季度的8.9%，年均增幅为4.5%左右。
48号文件下发后，吨煤综合成本中的融资成本不降反升。由2016年的28元/吨、占比8.2%，增加到2018年第一季度的36元/吨、占比8.9%。
（3）存在问题
①资产负债率过高，导致融资成本占比攀升。
按道理来讲，相对稳定的综合融资成本不至于导致吨煤综合成本不断攀升，问题出在煤炭企业资产负债率过高，负债基数大，导致企业融资成本总数过大，均摊到吨煤成本上，则出现了吨煤综合成本中融资成本占比攀升。
②间接融资为主，股权融资过低，融资结构非优化。
如表10所示，以2018年为例，目前煤炭企业融资结构呈现以下特点：（1）以银行信贷间接融资为主，占比达68.1%，债券融资占比为26.5%，股权融资仅为0.4%，租赁融资占比为3.2%，其他融资占比为1.9%；直接融资尤其是股权融资占比过低。（2）银行信贷融资以长期借款为主，占比为41.2%，短期借款占比为26.9%，但近年来企业长期借款呈下降趋势，短期借款不断增加，存量到期的长期限也转为短期，造成还款集中，还款压力较大。（3）融资结构并未得到持续优化。近年来我国煤炭企业的间接融资在增加，直接融资反而在下降，与全国的趋势相背离，说明煤炭企业利用资本市场融资的能力近年来有所下降。
表10 煤炭企业融资结构变动情况
③供给侧结构性改革措施不配套，推高企业融资成本。
供给侧结构性改革开展以来，尤其是行政化去产能后，矿井关闭了，但债务依然存在，资产也无法进行市场化处置，同时还面临大量的人员安置费用缺口，导致企业净资产减少、资产负债率反而提高，进一步加剧了企业财务状况和融资条件的恶化。
市场化债转股是目前企业去杠杆的主要方式。由于银行资金需要通过基金、信托等渠道参与债转股，环节过多，流转过程中产生的增值税、所得税、印花税等各类税收成本较高，大多债转股项目的银行资金真正进入债转股环节，成本已经超过6%，远高于一年期贷款利率，推高了参与债转股资金的财务成本；同时环节过多，过程过于复杂，其中的运作成本、人工成本、时间成本也很高；此外，多数债转股方案都附加了按照约定条件通过回购方式实现退出的条款，债权金融机构往往在退出环节设置一个增信机制，通常由股权主体远期回购或者承担预期收益差额补足的义务，实际上已异化为“名股实债”，这些都反而推高了企业财务成本。
“去产能”、“去杠杆”背景下，煤炭行业被银行等金融机构列为融资限制性行业，各国有大型银行不断压缩贷款规模；企业部分贷款到期还款后无法及时续贷，个别项目存有被抽贷的可能；加之资管新规出台，刚性兑付从制度上被打破，信用债利差扩大，银信合作等传统非标融资渠道被禁止，实体经济融资渠道变得更加单一；同时“债转股”落地难、“名股实债”，都使得煤炭企业的融资难度加大、融资成本被推高。
3.制度性交易成本分析
（1）制度性交易成本的基础数据
为在一定程度上量化企业的制度性交易成本，课题组调查了公关费、资质审核费（上岗五证等）、评估费、专家评审费、检测费、审计费、社团组织收费、法律诉讼费等制度性交易成本项目，还重点调查了“三供一业”的有关情况。
表11 样本企业制度性交易成本状况
由表11可以看出，自2010年以来，样本企业制度性交易成本总额整体呈上升趋势，2010年为226.1亿元、2015年为277.2亿元、2016年为269.2亿元、2017年为305.6亿元；其构成项目费用也整体上处于上升趋势。
48号文件下发以来，样本企业制度性交易成本总额依然处于增加趋势，主要原因是“三供一业”支出的推动；其他制度性交易成本项目中，除公关费用有所下降外，其他项目费用几乎都没有下降，有些仍然继续上升。
以2017年为例，样本企业制度性交易成本中，“三供一业”支出占比超过97%，其他项目占比从高到低依次是检测费0.66%、审计费0.58%、公关费0.41%、法律诉讼费0.22%、专家评审费0.21%、评估费0.07%、资质审核费（上岗五证等）0.04%、社团组织收费0.04%。
（2）制度性交易成本占吨煤综合成本的比重情况
表12 制度性交易成本占吨煤综合成本的比重
通过计算样本企业吨煤综合成本中的“三费”支出占比和“三费”支出中的制度性交易成本占比，得出了制度性交易成本占吨煤综合成本的比重。
2010年以来，制度性交易成本占样本企业“三费”支出的比重呈逐年下降的趋势，由2010年的37.0%降到2018年第一季度的20.8%。制度性交易成本占吨煤综合成本的比重也呈逐年下降趋势，由2010年的8.0%降到2018年第一季度的4.7%。
（3）分析小结
①表12中数据显示，2010年至2016年，样本企业制度性交易成本占“三费”支出的比重和占吨煤综合成本的比重均呈下降趋势。48号文件下发以来，以上占比也继续保持下降趋势，一定程度上说明降低制度性交易成本的政策效果已经显现。
②48号文件下发后，制度性交易成本的构成项目从数额上看，除少数项目如公关费用有所下降外，大多数项目没降反升。
③“三供一业”支出占制度性交易成本的比重最大，无论是从绝对数额还是从相对数额来看，近两年均呈上升趋势，是推高制度性交易成本的最主要原因。48号文件下发后，样本企业“三供一业”支出从2016年的262.3亿元增加到2017年的298.4亿元，占制度性交易成本的比重从2016年的97.44%增加到2017年的97.63%。虽然目前绝大部分企业都在进行“三供一业”的分离移交工作，但由于资金和人员接收问题，目前这项工作进展并不顺利，企业的这部分制度性交易成本依然较重，一是受企业融资难、融资贵问题影响，“三供一业”分离移交项目改造资金需求较大，如果一次性改造到位，将进一步增加企业融资压力和经营负担；二是从业人员如果不能全员接收，企业就业安置难度较大。
4.人工成本分析
（1）人工成本的基础数据
表13 样本企业年人均薪酬
从表13可以看出，2000年以来，样本企业年人均薪酬的平均值分别为2000年2.4万元、2005年3.8万元、2010年6.7万元、2015年7.4万元、2016年7.4万元、2017年8.8万元。
表14 样本企业人工成本总额
从表14可以看出，2010年以来，样本企业人工成本总额由356亿元增加到444亿元，年均增幅3.5%；其中工资总额从262亿元增加到292亿元，年均增幅1.7%，“五险一金”总额从94亿元增加到152亿元，年均增幅8.7%。
（2）人工成本各构成项目占比情况
图2 样本企业2017年人工成本构成项目占比情况
如图2所示，从占比情况看，以2017年数据为例，目前样本企业人工成本中工资部分占比为66.8%，“五险一金”部分占比为33.2%，其中养老保险占比为16.9%、医疗保险占比为6.2%、失业保险占比为0.7%、工伤保险占比为2.4%、生育保险占比为0.6%、住房公积金占比6.4%。
表15 样本企业人工成本构成项目及其变动情况
如表15所示，再从各构成项目占比的历史变动情况看，2010年以来，人工成本中工资占比呈下降趋势，从2010年的74.2%下降到2017年的66.8%，“五险一金”占比呈上升趋势，从2010年的25.8%上升到2017年的33.2%。“五险一金”中的住房公积金、医疗保险、工伤保险、生育保险占比呈上升趋势，养老保险和失业保险占比呈下降趋势。
（3）人工成本占吨煤综合成本的比重
表16 吨煤综合成本中的人工成本情况
由表16可以看出，48号文件下发以来，吨煤综合成本中人工成本占比呈下降趋势，但人工成本数额却呈上升趋势。从人工成本中工资部分和“五险一金”部分的占比变动情况看，2017年相较于2016年吨煤人工成本增加的主要原因是工资部分增加的推动。
（4）分析结论
目前煤炭企业人工成本表现出人均薪酬逐年增加、结构性问题突出、制度性人工成本呈刚性、出现异化等特点。
①人均薪酬逐年增加。
图3 样本企业年人均薪酬的历史变动
国家经济发展与社会平均工资水平之间存在着显著的正相关性。随着经济社会发展水平不断提高，各产业总体人工成本不断上升，煤炭产业同样如此。近年来煤炭企业年人均薪酬呈逐年增加的趋势，从2000年的2.4万元增加到2017年的8.8万元，年均增幅15.7%。48号文件下发后，随着煤炭经济形势的好转，煤炭企业年人均薪酬有较大幅度的增长。由表17可进一步看出，近三年煤炭产业的平均工资低于电力、热力、燃气及水的生产和供应业，但高于全国平均水平，也高于采矿业和制造业的平均水平。
表17 规模以上单位就业人员年平均工资
②结构性问题突出。
一是企业结构性冗员和缺员并存。目前绝大部分煤炭企业存在整体超员、用人成本高，生产一线却严重缺员的人力资源配置失衡现象；后备接续力量储备不足，管理人才、经营人才、新兴产业高端人才、煤矿传统管理人才青黄不接，年龄结构、知识结构亟待优化。但煤炭井下作业的特点，使得招工难、招工贵问题异常突出，特别是年轻工人和具有一定文化素质的高技能工人招聘更加困难，高技术人才紧缺、采煤机械化程度相对较低形成的恶性循环，导致煤炭企业短期内难以实现精减人员的目标。
二是企业间和企业内部员工间薪酬结构不平衡。近年来煤炭企业年人均薪酬呈逐年增加的趋势，目前平均水平为8.8万元，但企业间差异较大，样本企业中最高达18.2万元，最低仅为5.4万元。此外，企业内部部分关键、核心岗位人员工资水平低于市场化水平；部分后勤、服务性岗位工资水平又高于市场化水平。
三是人工成本中制度性成本占比较高。如表15所示，人工成本中工资部分占比整体呈下降趋势，2017年占比为66.8%；“五险一金”占比呈上升趋势，2017年占比为33.2%。此外，如表14所示，2010年以来，人工成本中“五险一金”增幅显著快于工资水平，样本企业人工成本总额年均增幅3.5%，其中工资部分年均增幅1.7%、“五险一金”部分年均增幅达8.7%。“五险一金”中住房公积金、医疗保险、工伤保险、生育保险占比呈增加趋势，其中工伤保险占比的年均增幅最大，为6.5%，生育保险占比年均增幅4.4%，住房公积金占比年均增幅1.1%，养老保险和失业保险占比呈下降趋势。企业普遍认为“五险一金”占薪酬的比例偏高，加重了企业人工成本投入。
企业普遍认为，目前的工伤保险水平是基于煤炭产业前些年安全投入不足、安全设施不完善的背景下制定的，当时百万吨死亡率高，但随着企业和社会安全意识的不断增强、企业安全投入的不断增加，目前百万吨死亡率已大幅降低（百万吨死亡率2001年约为5，2017年约为0.18），因此，企业普遍认为在企业自身安全投入已较高的情况下，工伤保险水平可适度调低，这样在一定程度上可以降低企业人工成本。
③出现异化现象
煤炭企业的人工成本出现异化现象，典型特点就是与政府需要承担的社会负担相挂钩，比如残保金。社会对残疾人的支出，通常应当是政府通过税收收入形成的财政转接支付或公益慈善事业费来解决，但政府却将这一社会责任转移给了企业，增加了企业的人工成本。
此外，有的地方的员工工资水平通常被当成考核当地政府供给侧结构性改革成效和政绩的指标，由此产生不断推高人工成本的动能。但当政府财力有限时，也存在要求当地企业提高员工薪酬进而抬高整个地区工资水平的情况，这也使得企业人工成本被动提高。
5.用能用地成本分析
（1）用能成本分析
①用能成本的基础数据
表18 样本企业吨煤综合成本中的用能成本
由表18可知，2000年以来，样本企业吨煤综合成本中的用能成本平均值整体变动不大，基本维持在9～13元。48号文件下发以来，用能成本小幅增加。
样本企业间吨煤综合成本中的用能成本差异较大，最大值在18～21元，最小值在0.6～4元。
②用能成本占吨煤综合成本的比重
图4 样本企业用能成本变动情况
由图4可知，2000年以来，企业吨煤综合成本中的用能成本占比整体呈下降趋势，从2000年的4.9%下降到2018年第一季度的3.3%。48号文件下发后，用能成本占比有所下降，但2018年第一季度又开始回升。
③分析结论
对于用能成本部分，问卷主要针对当前企业普遍反映的较为突出的用电成本进行了数据收集。目前我国煤炭企业用能成本呈现以下特点：
一是数量小幅增加但占比明显下降。2000年以来，我国煤炭企业吨煤综合成本中的用能成本数量整体小幅增加，基本维持在9～13元，但用能成本占吨煤综合成本的比重显著下降，从2000年的4.9%降为2018年第一季度的3.3%。48号文件下发后，吨煤用能成本有所增加，从2016年的10元增加到2018年第一季度的13元，占比在2017年有所下降，2018年第一季度开始回升，一定程度上说明降低用能成本的政策措施还需继续推进。
二是总量问题与结构性问题并存。目前，样本企业吨煤用能成本总量平均为13元，但企业间差距较大，样本企业中最大值为20元，最小值为4元。如图5所示，从不同区域的企业吨煤综合成本中用能成本占比情况看，东部地区最高，中部次之，西部地区最低。供给侧结构性改革开展以来，三个区域企业的用能成本占比均有所下降，其中中部地区降幅最大。
图5 不同区域企业用能成本占吨煤综合成本的比重情况
三是呈刚性。企业吨煤用能成本基本维持在9～13元，变动幅度有限，用能成本并未随着煤炭产业景气度有明显调整。调查发现，目前企业用能成本中主要是电力成本，而电力市场垄断程度较高，数量庞大且分散的煤炭企业与市场集中度较高的电力集团的博弈能力较弱，用电成本的市场化交易形成机制不完善。企业普遍认为，除直接降低一般工商业电价外，加快完善电力市场化交易机制也是降低企业用电成本的有效途径。2018年7月18日，国家发改委、国家能源局联合出台了《关于积极推进电力市场化交易 进一步完善交易机制的通知》，要求各地要进一步提高市场化交易电量规模，加快放开发用电计划，其中明确指出，2018年将全面放开煤炭、钢铁、有色、建材四大行业用户发用电计划，逐步放开发电企业和电力用户参与跨省跨区电力市场化交易的限制。这意味着，煤炭等四大行业的电力用户可选择与各类型发电企业开展市场化交易，双方可自主协商确定市场化的定价机制，而不需要遵循此前的发用电计划和目录定价，用电成本有可能进一步下降。
（2）用地成本分析
①用地成本的基础数据
表19 样本企业土地使用税
如表19所示，2010年、2015年至2017年，样本企业土地使用税算术平均值分别为6614万元、15870万元、17390万元、16900万元。2010～2016年呈逐年上升的趋势，48号文件下发后有所回落，2017年较2016年土地使用税有所降低。
表20 样本企业地面塌陷补偿费
如表20所示，2010年以来，样本企业地面塌陷补偿费算术平均值分别为2010年39827万元、2015年14512万元、2016年25524万元、2017年46443万元。2015年较2010年下降明显，但2015年以来地面塌陷补偿费逐年大幅提升，2016年较2015年上涨76%，2017年较2016年上涨82%。
表21 样本企业吨煤综合成本中的用地成本
如表21所示，2010年以来，样本企业吨煤综合成本中的用地成本整体呈下降趋势，但48号文件下发后有所回升。2010年为12元/吨、2015年为6元/吨、2016年为7元/吨、2017年为11元/吨。
②用地成本占吨煤综合成本的比重
图6 吨煤综合成本中的用地成本占比
2010年以来，吨煤综合成本中的用地成本占比整体呈下降趋势，但从2015年开始占比有所回升，48号文件下发后占比也继续呈上升趋势。2010年为2.9%、2015年为1.8%、2016年为2.0%、2017年为2.5%（见图6）。
③分析结论
煤炭企业用地成本呈现以下特点：
一是地面塌陷补偿费不断提高是近几年用地成本增加的主要原因。数据分析得出，吨煤综合成本中用地成本在2015～2017年逐年上升，其中的土地使用税在2017年开始下降，但地面塌陷补偿费在2015～2017年逐年大幅提升，2016年较2015年上涨76%，2017年较2016年上涨82%，是2015年以来用地成本提高的主要原因。
二是用地成本与资源价款捆绑。目前企业普遍反映资源价款水平较高，原因是资源价款里通常包括了资源和土地两部分的价格，而当某一区域的煤矿资源开采完毕后，该片土地对于企业而言价值并不大。因此，企业认为可以采用资源价款仅购买资源，土地则采用租用的方式，这样可适当降低目前的资源价款，节约企业财务成本。
三是企业新上项目新征用地隐性成本较高。企业普遍反映，目前企业自有用地多为建企以来逐年划拨土地，实行企业内部土地租赁，用地成本比较合理；但新上项目新征用地，虽然形式上多采用招拍挂取得，向当地政府交纳土地出让金，但是企业仍然要承担与涉地村集体、村民谈判补偿的任务，存在村集体、村民谈判补偿标准以外随意要价的情况，导致用地成本较高。
四是现行税收政策在处理以土地作价出资方式处置划拨土地时增加了企业用地成本。在政府将划拨土地作为资本金注入企业时，依照现行税收政策，以土地作价出资方式处置划拨土地，需要按照4%的税率向土地所在地契税征收机关缴纳契税，在企业经营现金流比较困难的时期，这部分用地成本将对企业的生产经营造成较大影响。
6.物流成本状况
煤炭产业存在“西煤东送、北煤南运”以及“长距离、多周转”的煤炭物流格局，基本运费和市场距离决定了物流成本的高低。
（1）不同运输方式的基本运费
表22 铁路基本运费
调查获得山东、河南、陕西、四川、内蒙古、山西六省份样本企业承担的铁路基本运费情况。如表22所示，2000年以来，除山东外，其他省份样本企业的铁路基本运费都有不同程度的提升；48号文件下发后，四川有小幅下调，山东保持不变，其他省份均有所上调。
表23 公路基本运费
调查获得陕西、四川、内蒙古和山西四省份样本企业承担的公路基本运费情况，48号文件下发以来，陕西和山西均有所提升，陕西从2016年的0.34元/吨公里提高到2018年第一季度的0.39元/吨公里，山西从2016年的0.89元/吨公里提高到2018年第一季度的0.91元/吨公里；四川和内蒙古有所下降，四川从2016年的0.708元/吨公里降为2018年第一季度的0.675元/吨公里，内蒙古从2016年的0.75元/吨公里降为2018年第一季度的0.66元/吨公里。
表24 港杂费情况
调查获得山东、河南、陕西、内蒙古和山西五省份样本企业面临的港杂费情况，48号文件下发以来，山东有所下调，从2016年的32.20元/吨降为2018年第一季度的31.70元/吨，内蒙古有所提高，从2016年的19.80元/吨增加到2018年第一季度的20.20元/吨，河南、陕西和山西保持不变。
（2）物流成本案例分析
不同企业的物流成本差异较大，主要原因是运输方式的差异和距离市场的远近。报告以同煤和伊泰的物流成本数据为样本进行案例分析。
同煤集团煤炭产地主要集中在晋北地区，运输方式以铁路为主，通过大秦线，运至秦皇岛港，平均运距约700公里，基本运费每年支出约100亿元。数据显示，2012～2015年铁路运费逐年上调，共计上调了5分/吨公里，虽然2016年、2017年分别下调了1分/吨公里，但总体运费上涨3分/吨公里，直接导致煤炭运费增加21元/吨，每年增加运费约21亿元。其中，铁路建设基金也占一定的比重。铁路建设基金是20世纪90年代初，为保证铁路建设所需资金，经国务院批准征收的专门用于铁路建设的政府性基金。铁路建设基金征收标准经多次调整，由吨公里0.2分增加到目前的3.3分；同煤集团按照平均运距700公里计算，每吨需支付铁路建设基金23.1元，2017年全年支付约25亿元。
伊泰集团的物流成本在吨煤综合成本中占绝大部分，2000年以来吨煤物流成本整体呈上升趋势，从2000年的137.6元增加到2018年第一季度的209.9元，但由于吨煤综合成本涨幅更快，物流成本占吨煤综合成本的比重自2000年以来整体呈下降趋势，由2000年的75%降为2018年第一季度的53%（见表25）。调查进一步得出，以秦皇岛下水煤为例，伊泰集团平均运距约为1200公里，在目前约210元/吨的物流成本中，铁路运输费约为130元，占比最大，为62%（其中铁路建设基金约为40元，约占铁路运输费用的三分之一），公路运输费约55元（占比26%），港口杂费约20元（占比9.5%），公路、铁路运输中转费用5元（占比2.4%）
表25 伊泰集团吨煤物流成本情况
（3）存在问题
财科院2017年调查指出，目前采矿业的物流成本是全部行业[4]中最高的；也有资料表明，中国1000公里的煤炭物流成本，为美国的10～15倍，日本的15～20倍。调研发现，垄断运价和存在“冰山现象”的不合理收费是煤炭产业物流成本高企的主要原因。
①垄断运价
基本运费是物流成本的重要决定因素之一，而基本运费随着行业景气度调整也是健康市场经济的内涵和体现，但由于煤炭运输业普遍存在经营权的垄断，多年来，无论是铁路基本运费、公路基本运费还是港杂费，都保持不变，企业面临的基本运费并未随着经济周期和行业景气度有显著调整。依据调研数据，48号文件下发后，不少地区还出现基本运费上调的趋势，如表22～24所示，河南、陕西、内蒙古和山西地区企业承担的铁路基本运费，陕西和山西地区企业承担的公路基本运费，内蒙古地区企业承担的港杂费，均有不同程度的上调。
②不合理收费存在“冰山现象”
物流成本中除了看得见的基本运费外，看不见的各种收费项目尤其是不合理的收费项目更多，存在典型的“冰山现象”。调查发现，无论是铁路、公路还是海运，煤炭物流各环节税率不统一、不合理收费多、税费重复征收等现象依然存在。中国煤炭运销协会有关专家测算指出，在煤矿运到秦皇岛等主要煤炭集散港口的中间环节成本中，短途汽运占比为8%、铁路运输占比为20%、港口费用为5%、各种收费为20%。
铁路运输成本除铁路建设基金外，还包括煤炭集装站（园区）服务费、铁路计划费、铁路运费等，其中运输费用、税金、各环节加价等非煤费用的总和，已经占到终端用户支付价格的55%～60%。调查发现，以点装费、代理费等名义收取非常规铁路运费的现象依然存在。
公路运输成本通常包括燃油费、过路过桥费、日常维修费、司机工资、装卸费、亏吨扣款、信息费、运输税费、车辆保险及年检费等。其中，收费、罚款是公路物流成本中两项重要的内容。央视曾披露，全国每年公路收费达2700亿元，罚款则高达4000亿元，两者合计近7000亿元，这无疑推高了国内物流企业的公路运输成本。全球物流学会主席齐瑞安·瑞恩曾表示：“中国高速公路95%是收费的，而美国收费高速公路只占8.8%，中国收费道路正在不断地吃掉物流效率。”
海运成本除港口建设费外，港务局还会根据用户要求、装船情况、堆放情况等收取名目繁多的其他杂费，如过磅费、化验费、仓储费、返空费、困难作业费、移泊费、除杂费、解缆费等，一些港务局还增收了港口污染费，这都推动煤炭物流成本提高。
③铁路建设基金不合理收取
在物流成本的构成项目中，企业反映最为强烈的是铁路建设基金的不合理收取问题。铁路建设基金属于政府性基金，1991年2月25日，铁道部第484号电称，经国务院批准，自1991年3月1日起收取铁路建设基金，上缴铁道部。1998年3月26日，国家计委、铁道部联合发出通知〔计电（98）31号〕，将铁路建设基金由每吨公里2.8分提高到3.3分，此标准一直维持到现在。铁路建设基金是旧体制向新体制转轨阶段的产物，是“七五”时期国民经济出现严重问题时的应急措施，后演变成铁路部门的经常性收费。铁路建设基金曾发挥过它应有的历史作用，随着多元化铁路建设投资机制的逐步形成，铁路建设基金已完成历史使命。尤其是中国铁路总公司成立后，征收主体已由国务院组成机构变为企业法人，铁路建设基金作为政府性基金，由企业继续征收“名不正言不顺”。企业每年支出上亿元的铁路建设基金，却得不到任何产权收益，实质上是将煤炭产业的收益无偿向铁路企业转移，形成了产业间的不平等竞争。此外，铁路建设基金是含在“运价”中计提的，地理位置偏远的中西部企业被提取的数额反而更大，可以说现行的铁路建设基金政策同西部大开发政策已相悖。因此，企业普遍认为应该取消铁路建设基金。
（三）调查问卷分析结论
通过对吨煤综合成本和其中的税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本和物流成本等构成要素进行分析，得出以下主要结论：
1.48号文件及其配套文件正态功能见效，但仍存在某些局限性，制度性、政策性成本是近年来推高煤炭成本的主要因素
48号文件下发以来，人工成本、用能成本、用地成本、物流成本、销售费用、管理费用和制度性交易成本占比均呈下降趋势。原材料成本、财务费用和税收支出占比呈上升趋势，其中税收支出占比的增幅最大，税收支出占吨煤综合成本比重的走势与吨煤综合成本的走势高度吻合。分析表明48号文件及其配套文件正态功能见效，但仍存在某些局限性；制度性、政策性成本是近年来推高煤炭成本的主要因素。
2.税费负担重，资源税、增值税、消费税影响较大，政策性收费种类多且收费乱
目前煤炭产业面临的综合税率高出美国35%，美英法等国家又开始陆续将所得税调至25%及其以下的水平，也将等于或低于目前我国煤炭产业面临的所得税率。国内不同产业间的比较也表明，采矿业在全部行业中的税收负担高于平均水平，且在全部行业中排名前列，而煤炭产业又显著高于采矿行业的平均水平，其中资源税、增值税和消费税的影响较大。近年来资源税呈刚性上涨，目前资源税占吨煤综合成本的比重为税改前的6倍左右；增值税由于可抵扣项目较少，高出钢铁行业约10个百分点，高出电力行业近7个百分点，高出一般加工及机械制造业6～9个百分点；煤制油消费税占单位完全成本的近30%，事实上已成为影响煤制油项目顺利建成运营的关键因素。
煤炭产业缴纳税费名目最多时曾达109项，“比梁山好汉还要多”。目前各类税费名目也达85项，其中税收部分16项、费用部分69项，名目繁多、不合理征收等问题依然突出。特权部门、垄断行业甚至社会组织巧立名目的收费项目依然存在；该取消，也曾明令取消的政府基金如铁路建设基金依然存在；资源性税费存在明显重复缴纳的情况。
3.资产负债率偏高，间接融资为主、股权融资过低，供给侧结构性改革措施不配套等推高融资成本
煤炭企业资产负债率较高，负债基数大，导致企业融资成本总数过大，也造成了吨煤综合成本中融资成本占比攀升。煤炭企业融资结构长期以银行信贷融资的间接方式为主，股权融资过低，“去产能”、“去杠杆”背景下，煤炭被银行等金融机构列为融资限制性行业，各国有大型银行不断压缩贷款规模；企业部分贷款到期还款后无法及时续贷，个别项目存有被抽贷的可能；加之资管新规出台，刚性兑付从制度上被打破，信用债利差扩大，银信合作等传统非标融资渠道被禁止，实体经济融资渠道变得更加单一，融资难度加大、融资成本被推高。此外，行政化去产能过程中存在的债务和资产处置难、人员安置难等问题，市场化去杠杆中的债转股落地难、名股实债问题，也推高了企业融资成本。
4.降低制度性交易成本的政策效果显现，但还需持续发力，解决好“三供一业”问题是降低制度性交易成本的着力点
煤炭企业面临的制度性交易成本表现出种类多、分布广、依附性强、隐蔽性强、具有行政垄断性且与寻租行为相结合等特点。从种类上看，主要包括“三公一业”支出、公关费用、资质审核费（上岗五证等）、评估费、专家评审费、检测费、审计费、社团组织收费、法律诉讼费等。48号文件下发以来，制度性交易成本占企业“三费”支出的比重和占吨煤综合成本的比重均呈下降趋势，2017年这两项占比分别为20.8%和4.7%，说明降低制度性交易成本的政策效果已经显现。
从制度性交易成本构成项目的数额上看，48号文件下发以来，公关费用、审计费、社团组织收费处于下降趋势，但“三供一业”支出、资质审核费（上岗五证等）、评估费、专家评审费、检测费、法律诉讼费等继续在增加，降低制度性交易成本的政策措施还需持续发力。
“三供一业”支出占制度性交易成本的比重最大，无论是从绝对数额还是从占比看，近两年均呈上升趋势，是推高制度性交易成本的最主要原因。虽然目前绝大部分企业都在进行“三供一业”的分离移交工作，但由于资金和人员接收问题，目前这项工作进展也并不顺利，企业的这部分制度性成本依然较重。
5.人均薪酬逐年增加尤其是“五险一金”制度性人工成本占比提高且呈刚性上涨，是人工成本总额呈上升趋势的主因，人工成本结构性问题突出且具有异化现象
48号文件下发以来，吨煤人工成本占比呈下降趋势但数量增加，在员工总数呈下降趋势的背景下，企业人工成本总额依然呈上涨趋势，主要原因是年人均薪酬的逐年增加，尤其是“五险一金”等制度性人工成本部分占比提高且呈刚性上涨。
人工成本结构性问题依然突出。一是企业结构性冗员和缺员并存，目前绝大部分煤炭企业存在整体超员而生产一线严重缺员，管理人才、经营人才、新兴产业高端人才甚至煤矿传统管理人才出现青黄不接的人力资源配置失衡现象。二是企业间和企业内部员工间薪酬结构不平衡，目前企业年人均薪酬平均水平为8.8万元，但企业间差异较大，样本企业中最高为18.2万元，最低仅为5.4万元；此外，企业内部部分关键、核心岗位人员工资水平低于市场化水平；部分后勤、服务性岗位工资水平又高于市场化水平。
此外，人工成本还具有异化现象。特征之一就是与政府需要承担的社会负担相挂钩，比如残保金，社会对残疾人的支出，通常应当是政府通过税收收入形成的财政转移支付或公益慈善事业来解决，但政府将本应由财政支付的社会责任转移给了企业，增加了企业的人工成本。此外，一个地区的员工工资水平通常被当成考核当地政府供给侧结构性改革成效和政绩的指标，各地方政府有不断推高人工成本的动力，但当政府财力有限时，也存在要求当地企业提高员工薪酬进而抬高整个地区工资水平的情况，也使得企业人工成本被动提高。
6.吨煤用能成本占比有所下降，但市场垄断使得用能成本数额保持刚性，变动幅度有限且并未随着煤炭产业景气度调整
48号文件下发以来，吨煤用能成本有所增加，从2016年的10元增加到2018年第一季度的13元，用能成本占吨煤综合成本的比重在2017年有所下降、2018年第一季度开始回升，一定程度上说明降低用能成本的政策措施还需继续推进。企业普遍认为用能成本呈刚性，基本维持在9～13元/吨，变动幅度有限，并未随着煤炭产业景气度有明显的调整，主要原因是目前企业用能以电力为主，而电力市场垄断程度较高，数量庞大且分散的煤炭企业与市场集中度较高的电力集团的博弈能力较弱，用电成本的市场化交易形成机制不完善，研究指出，除直接降低一般工商业电价外，加快完善电力市场化交易机制也是降低企业用电成本的有效途径。
7.地面坍陷补偿费大幅提高是近两年推高用地成本的主要原因，用地成本与资源价款捆绑、新征用地的隐性成本和现行税收政策都在一定程度上增加了企业用地成本
48号文件下发以来，吨煤用地成本也有所增加，从2016年的7元增加到2017年的11元，占比也从2016年的2.0%增加到2017年的2.5%，其中地面坍陷补偿费大幅提高是近几年用地成本增加的主要原因，地面塌陷补偿费2016年较2015年上涨76%，2017年较2016年上涨82%。
企业普遍认为用地成本与资源价款捆绑，资源价款里通常包括了资源和土地两部分的价格，而当某一区域的煤矿资源开采完毕后，该片土地对于企业而言使用价值并不大，因此建议可以采用资源价款仅购买资源，土地则采用租用的方式，这样可适当降低目前的资源价款，节约企业财务成本。
此外，部分企业反映新上项目新征用地隐性成本较高，虽然形式上多采用招拍挂取得，向当地政府交纳土地出让金，但是企业仍然要承担与涉地村集体、村民谈判补偿的任务，存在村集体、村民谈判补偿标准以外随意要价的情况，导致用地成本较高。现行税收政策在处理以土地作价出资方式处置划拨土地时也增加了企业用地成本。
8.垄断运价和存在的不合理“冰山现象”是物流成本高企的主要原因，取消铁路建设基金是企业普遍诉求
交通运输经营权的垄断使得煤炭企业面临的基本运费多年来并未随着经济周期和行业景气度有显著的调整，48号文件下发后，不少地区还出现基本运费上调的情况。除了看得见的基本运费外，看不见的各种收费项目尤其是不合理的收费项目更多，存在典型的“冰山现象”。在物流成本的构成项目中，企业反映最大的是铁路建设基金的不合理收取问题。普遍认为已完成历史使命的铁路建设基金在中国铁路总公司成立后，应该予以取消。
四 降低煤炭实体经济企业成本实践与面对的困难
自国务院印发48号文件以来，政府和煤炭企业已经行动起来，煤炭实体经济企业降成本攻坚战已经打响。
（一）政府在行动
1.中央政府在行动
2017年3月5日，在第十二届全国人民代表大会第五次会议上国务院总理李克强所作《政府工作报告》指出，要多措并举降成本。为落实《政府工作报告》中降成本的工作安排，国家发展改革委于2017年3月16日主持召开去产能、去杠杆、降成本工作部际联席会全体会议，研究部署降成本重点工作。2017年4月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定推出进一步减税措施，持续推动实体经济降成本增后劲。2017年6月16日，国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人民银行正式发布《关于做好2017年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2017〕1139号），明确了2017年降成本的各项重点工作。2017年12月，中央经济工作会议提出，大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本，继续清理涉企收费，加大对乱收费的查处和整治力度，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低用能、物流成本。之后全国财政工作会议、全国税务工作会议要求继续实施减税降费政策，把各项减税政策落到实处。2018年4月28日，国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人民银行发布《关于做好2018年降成本重点工作的通知》（发改运行〔2018〕634号），明确了2018年降成本的各项重点工作。
（1）减轻企业税费负担
减税方面，财政部、国家税务总局多次发文，明确税收相关问题，调整税收结构，加大税收优惠力度，尤其是自2018年5月1日起开始执行的《关于调整增值税税率的通知》（财税〔2018〕32号），将原适用17%和11%的增值税税率，分别调整为16%、10%，这一新政策的实施，将使煤炭产业税收明显下降。
降费方面，2017年3月5日，《政府工作报告》将大幅降低企业非税负担确定为国务院的重点工作。2017年6月7日，李克强在国务院常务会议上，要求国务院主管部门上网公布中央和地方政府性基金及行政事业性收费目录清单，从源头上防范乱收费，决不让已“瘦身”的制度性交易成本反弹。2017年6月29日，财政部网站公布了全国政府性基金和行政事业性收费目录清单“一张网”。各部委也相继出台相关政策，取消、调整、降低部分政府性基金，清理、规范部分行政事业性收费。
减税降费相关文件目录见表26。
表26 减税降费相关文件目录
（2）有效降低融资成本
2017年3月，中国人民银行、工业和信息化部、银监会、证监会、保监会五部门联合发布《关于金融支持制造强国建设的指导意见》（银发〔2017〕58号），提出建立健全多元化金融服务体系，大力推动金融产品和服务创新，加强和改进对制造强国建设的金融支持和服务。之后财政部、国家发展改革委下发通知暂免征银行业监督费和保险业监管费[5]；国家发展改革委、中国银监会发文取消和暂停商业银行部分基础金融服务收费[6]。2018年5月11日，国家发展改革委、财政部发布《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》（发改外资〔2018〕706号），加强对企业的融资管理，使得煤炭企业融资更为困难。
2018年中国人民银行3次降准，1月，向普惠金融的定向降准，释放长期流动性约4500亿元；4月，定向降准1个百分点，使用降准释放的资金偿还中期借贷便利（MLF）约9000亿元，同时释放增量资金约4000亿元；7月，定向降准0.5个百分点，释放资金约7000亿元，以支持市场化法治化“债转股”和小微企业融资。
（3）合理降低制度性交易成本
中央政府以降低企业制度性交易成本为目标，围绕简政放权、放管结合、优化服务大刀阔斧进行改革。国务院先后发文，清理、规范、取消一批行政审批事项，如对煤矿建设项目安全预评价报告，审批部门（安全监管总局）不得以任何形式要求申请人必须委托特定中介机构提供服务，取消生产建设项目水土保持设施验收审批等；财政部、国务院国资委对中央企业职工家属区“三供一业”分离移交予以财政补助；工商总局深化商事制度改革，推进企业登记注册电子化，提高审批效率和服务水平（见表27）。2016年，国土部积极申请财政预算，用于支付发证及采矿权的开发利用方案审查费用，全年共支出经费126万元，降低了矿山企业办事成本；矿业权转让鉴证和公示一项，2016年已为906个转让矿业权的相对人节省了一定数量的交易服务费。
表27 降低制度性交易成本相关文件
（4）合理控制人工成本
人力资源和社会保障部、财政部逐步下调社会保险费率，2016年4月14日印发《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号），降低养老、失业、工伤、生育保险费率；2017年2月16日印发《关于阶段性降低失业保险费率有关问题的通知》（人社部发〔2017〕14号），阶段性降低失业保险费率；2018年4月20日，印发《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2018〕25号），继续阶段性降低养老、失业、工商保险费率。
（5）持续降低用能用地成本
对于用能成本，国家发改委、国家能源局先后于2017年3月、2018年7月出台《关于有序放开发用电计划的通知》（发改运行〔2017〕294号）、《关于积极推进电力市场化交易 进一步完善交易机制的通知》（发改运行〔2018〕1027号），要求各地要进一步提高市场化交易电量规模，逐步放开电企发电、用电计划，其中明确指出，2018年将全面放开煤炭、钢铁、有色、建材四大行业用户发用电计划。
2016年10月28日，国土资源部办公厅下发《关于印发〈产业用地政策实施工作指引〉的通知》（国土资厅发〔2016〕38号），依据国家和部委已经制定并出台的各项支持新经济、新产业、新业态、新模式发展用地政策，进一步深化土地管理供给侧改革。
（6）切实降低物流成本
为解决物流领域长期存在的成本高、效率低等突出问题，大力推动物流业降本增效，经国务院办公厅同意，国家发展改革委制定《物流业降本增效专项行动方案（2016～2018年）》（国办发〔2016〕69号），并发布《关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号），对物流业降本增效进行了全面部署。交通运输部等部门为提升物流运行效率，先后发文鼓励支持运输企业创新发展，推动两种及以上运输方式的多式联运，发挥水运优势，以降低实体经济企业物流成本。中国铁路总公司也对部分铁路货运杂费进行了取消、合并（见表28）。2016年9月21日起实施的公路货运限载新政，导致煤炭公路运费上涨30～50元/吨。
表28 降低物流成本相关文件
2.地方政府在行动
为贯彻落实48号文件及各部委相关文件精神，山西、内蒙古、陕西、山东、河南、贵州、新疆等煤炭主产省（区）相继出台了降低实体经济企业成本的具体落实文件并采取了相关措施。
山西省人民政府成立了以省委、省政府主要领导为成员的山西省降低实体经济企业成本领导小组，并结合省内实际情况，组织编制并出台了《关于印发山西省降低实体经济企业成本实施方案的通知》（晋政发〔2016〕64号），以缓解实体经济企业困难，助推企业转型升级，增强经济可持续发展能力。之后，省减轻企业负担联席会议制定并发布《山西省2018年减轻企业负担工作安排意见》（晋经信政法字〔2018〕117号），明确了清理规范涉企收费的重点任务。省煤炭工业厅为了全面了解省内煤炭企业降成本工作情况，结合中国矿业大学（北京）中国煤炭经济研究院理事长工作会议精神，发文对省属国有重点煤炭企业开展降成本工作相关事项调研。
通过出台政策措施并扎实推进，2016年山西省规模以上工业企业主营业务成本下降6.6%，降幅高于主营业务收入2.9个百分点，财务费用下降0.3%。2017年9月，国务院办公厅对山西省实施高速公路差异化收费降低企业物流成本的做法，进行了通报表扬。通过实施这项政策，山西省一年为运输企业减负11.15亿元，货车平均每次可享受到约23元的优惠，降低汽运物流成本约3%。
内蒙古自治区为深入推进供给侧结构性改革，着力降低实体经济企业成本，自治区政府印发《内蒙古自治区深入推进供给侧结构性改革着力做好降成本工作实施方案》（内政发〔2016〕107号），提出了降低实体企业成本的具体措施。
2017年内蒙古自治区实现减税降费超800亿元，规模以上工业企业每百元主营业务收入成本79.3元，较2016年下降4.23元。为降低用能成本，内蒙古积极探索创新电力交易机制，2017年“内蒙古自治区创新电力交易机制减少企业用能成本”为企业降低电费成本71亿元，被国务院办公厅列为典型做法受到通报表扬。
陕西省围绕行政审批、税费、用工、融资、生产要素、物流等重要领域和关键环节，制定《陕西省供给侧结构性改革降成本行动计划》（陕政发〔2016〕38号），运用系统化思维，精准施策、多措并举，着力降低实体经济企业成本。之后省政府批准，建立由省发展改革委牵头的陕西省降低实体经济企业成本工作联席会议制度，统筹推进实体经济企业降成本工作。2018年5月，省工业和信息化厅围绕省委、省政府优化提升营商环境十大行动具体要求，研究并制定了《2018年陕西省减轻企业负担工作要点》，对涉企收费事项提出了要求。2017年陕西省降低企业税费、用能、物流等成本300多亿元。
山东省人民政府为进一步降低企业融资、税费、人工、用能用地和物流等成本，发布《关于进一步降低实体经济企业成本的实施意见》（鲁政发〔2017〕6号），提出具体实施意见。2018年5月，省煤炭工业局下发对省内重点煤炭企业成本状况调研的通知，并联合中国煤炭经济研究院召开供给侧结构性改革背景下煤炭企业成本状况调研座谈会，深入推进煤炭企业降成本工作。2017年山东省落实各项减税降费政策为企业减负860亿元，规模以上工业企业每百元主营业务收入成本为87.5元，比上年降低0.4元。
河南省坚持统筹协调与重点突破相结合、立足当前与着眼长远相结合、帮助企业降本增效与激发内生活力相结合，省政府印发《河南省推进供给侧结构性改革降成本专项行动方案》（豫政办〔2016〕96号），重点降低税负、用电、融资、社会保险、资源使用、行政费用、物流费用、企业通关、中介费用、检验检测等十大领域成本。在继续落实好前两年一系列降成本政策措施的基础上，省发改委、工信委、财政厅、人民银行联合印发《关于做好2018年河南省降成本重点工作的通知》（豫发改运行〔2018〕568号），推出58项降成本政策措施。2016～2017年，河南省针对实体经济企业生产经营成本不断攀升的现状，有针对性地出台了一揽子政策措施，累计给企业减少成本约1310亿元。
为抓好国务院关于降低实体经济企业成本工作任务的落实，贵州省政府印发《贵州省降低实体经济企业成本工作实施方案》（黔府发〔2017〕25号），采取针对性、系统性措施，有效降低实体经济企业成本。
贵州省2017年为实体经济企业降成本逾600亿元，其中，降低用电成本20亿元、降低融资成本71亿元、降低物流成本71亿元、降低税费成本约446亿元，取消行政许可项目25项，下放行政许可8项。
新疆维吾尔自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅以供给侧结构性改革为主线，出台《关于做好当前经济工作推进经济持续健康发展的意见》（新党办发〔2016〕7号），之后自治区经信委为落实《意见》，编制了《贯彻落实自治区〈关于做好当前经济工作推进经济持续健康发展的意见〉的实施意见》（新政办发〔2016〕55号），明确责任分工，切实采取措施降低实体经济企业成本。2017年5月18日，自治区发展和改革委员会申请建立自治区降低实体经济企业成本工作部门联席会议制度，在自治区人民政府领导下，统筹推动降低实体经济企业成本工作的贯彻落实。
新疆维吾尔自治区打出支持实体经济发展、降低企业负担的“组合拳”，2017年为企业减负778.6亿元。其中新疆发改部门通过“放”“清”“废”“降”“查”“改”“建”七项措施，打好了清费组合拳。比如免征省定涉企行政事业性收费、取消降低经营服务性收费、放开竞争充分的收费定价权、常态化公示政府定价经营服务性收费清单、加强价格监督检查、清理涉企收费，全面建立了区、地、县收费目录清单制度，2017年减轻企业负担12亿元。
（二）煤炭企业在行动
1.深化企业内部改革，创新体制机制
自党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，全面深化改革的意义日益深入人心，成为企业发展的必由之路。尤其是在当前煤炭产业成本居高不下的大背景下，更加凸显出深化改革，创新体制机制的必要性。
自供给侧结构性改革降成本工作开展以来，煤炭实体经济企业积极配合，主动精简、科学整合职能相近、职能重叠的部门和单位，优化组织结构，降低管控成本。如潞安集团推行大部制改革，构建以集团总部为投资中心，子公司为利润中心，各矿（厂）、分公司为成本中心的组织体制，推进投资决策集中、采购集中、市场营销集中、财务集中、技术集中“五个集中”。潞安集团还推动人事制度改革，加强对干部考核，推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人取向和干事创业环境；全力实施减人提效，通过加强劳动纪律整顿、及时办理退休等方式，超额完成上级部门下达的减人提效目标。山西焦煤集团将“去产能”过程中形成的富余劳动力组织起来，进行劳务输出，人数最多的一批达到上千人，有效降低了人力资源成本。伊泰集团提升组织效率，构建人员少而精的队伍，进一步简政放权，减少中间环节，降低管理成本，以最优的组合构成发挥最完美的组织效能，深入挖掘内部生产要素的潜力，激发团队活力。神华国能内蒙古大雁公司推进瘦身健体结构优化，分流安置超过1700名富余人员，降低了人工成本，亏损势头得到有效遏制。
2.利用现代技术手段，降本提效
邓小平同志在总结第二次世界大战以来，特别是20世纪70年代世界经济发展的趋势和经验时指出：“科学技术不仅仅是生产力，而且还是第一生产力。”科学技术，特别是现代科学技术，如添加剂一招，渗透到生产力系统的各个要素中去，转化为物质生产力，大大提高劳动生产率，降低成本，提高效率。
在降成本实践中，煤炭企业坚持科技创新，有效降低了综合成本。例如，同煤集团通过建设千万吨矿井智能化工作面，在改善员工作业环境、降低劳动强度的同时，实现了减人提效增质，降低了生产成本。智能化工作面较普通工作面每班定员减少一半，每年可节省128万元成本费用。此外，推行小煤柱回采技术，不仅提高了资源回采率，减少了对环境的破坏，还可以为企业节约勘测新煤矿以及购置新设备等成本费用。塔山矿成功应用小煤柱回采技术，仅“8101”工作面煤柱优化后就可多回采煤量约122万吨，回收率提高13%，增效1.5亿元。河南能源集团坚持机械化换人、自动化减人的思路和“招聘人不如培训人”的用人理念，持续进行智能化现代技术改造，实现减人提效。2017年，集团用工总量减少1.6万人，使人工成本大大降低。内蒙古伊泰集团对科技创新给予高度重视，建立了科技创新评价体系，不断完善科技攻关、合理化建议、小改小革等创新评审程序及奖励办法，鼓励职工自主创新。公司还联合产业技术领先企业及科研院所，共同组建煤基新材料与合成新材料研究院，开展煤化工下游高端应用相关研究。成立煤矿开采与综合利用、无煤柱沿空留巷技术研究与推广院士专家工作站，开展煤炭生产方面的难点技术及新技术的研究应用。完成了知识产权体系贯标，进一步完善了创新体系，全年申报发明专利9项，实用新型专利16项，软件著作权9项。公司控股的内蒙古伊泰煤炭股份有限公司和内蒙古伊泰信息技术公司被国家认定为高新技术企业。通过科技创新，提高了劳动效率，降低了生产成本。
3.坚持转型升级，不断提高盈利水平
转型升级是企业发展的两种态势。转型即形态的变化，如生产型转为流通型，劳动密集型转为技术密集型等；升级即级次的上升，如由低端产品生产升级为高端产品生产，低投入产出率向高投入产出率升级。转型升级虽然态势不同，其动因和结果是一致的，都致力于降低成本，提高盈利水平。
在这次降成本实践中，煤炭企业客观分析所处环境，充分发挥主观能动作用，着力转型升级，取得了明显的效果。例如，川煤集团引入战略投资设立了国新联程集团公司，发展现代物流板块，引入宜宾路桥公司，实现了资质提升+市政基础设施建设项目资源的优势互补；医疗康养板块正积极开展引入战略投资者。2017年营业收入比2016年增长了7.35%，利润由上一年度的亏损转为盈利。陕煤化集团依托企业自有的煤化工技术，大力进军新能源、新材料领域。通过重点发展现代煤化工，实现与石油化工的错位发展，在延伸产业链的同时实现资源优势向产业优势转变，企业盈利大幅提升，夯实了向高质量发展的基础。神华、潞安、伊泰集团加大投入向高端精细化学品方向延伸，实现从基础原料到清洁燃料，再到精细化学品，再到功能材料不断转化和跨越，提升了公司竞争力，为我国煤炭清洁利用和绿色转型做出新贡献的同时提升了企业盈利水平。伊泰、潞安集团分别结合企业实践，经过多方调整，科学论证，大力发展碳汇林业和油用牡丹产业，实现“一石三鸟”，转型强企，精准扶贫，生态环保，实现了经济效益、社会效益和生态效益的倍增。
4.实施精细化管理，优化成本结构
精细化管理是一种起源于发达国家的新的管理理念和管理手段，它通过规则的系统化和细化，坚持规范化、标准化、数据化和信息化的原则，使组织各单元精确、高效、协同和持续运行。实施精细化管理，充分利用新一代信息技术等手段，有助于实现内部成本管理升级，合理管控企业成本及结构，提高效益水平。
在降成本实践中，有些煤炭企业采用精细化管理模式，取得了显著效果。陕煤化集团在项目投资方面，强化企业内部价值链分析，系统梳理拟建、在建项目，严格进行新建项目投资可行性论证，按照“去杂归核”战略调整优化投资项目；在生产运营方面，最大限度削减设备采购，设立调剂中心，对生产经营必需的设备，优先通过本单位修理复用、集团内部调剂补充解决。国家能源集团所属煤炭生产单位通过多重手段实现精细化管理，有效应对复杂的市场形势，煤炭生产成本始终维持在较低水平。2017年，国家能源集团所属煤矿全员工效是全国煤矿平均水平的3.6倍，吨煤成本同比降低3.7元。其中：神东煤炭集团将工资总额的45%与完全成本挂钩，发挥绩效考核的激励作用，进一步提升了全员成本管控意识与成本管控参与度，2017年吨煤完全成本同比下降约5元；神宁煤业集团严格生产接续管理，有效降低了各项生产成本；神新能源公司持续开展以降本增效为主线的生产经营活动，2017年全年共增收节支7000万元。
5.坚信党和政府，客观反映诉求
成本居高不下并不是煤炭产业中个别企业面临的问题，“4年隆冬季”煤炭企业内部挖潜、降本提效可谓达到极致，但问题并未得到彻底解决，政策性、制度性成本靠企业自身努力无法降低，只能靠政府通过政策完善和制度创新安排得以解决。在这方面我国的政体和国体具有优势。各煤炭企业坚信在党中央、国务院的正确领导下，定能攻克“高成本”这道难关。
出于对党和政府的信赖，煤炭主产省产业管理部门和煤炭企业，客观反映诉求，纷纷建言献策。希望能全面梳理涉煤税费，建立涉煤收费项目清单制度，降低税率，扩大增值税抵扣范围。希望降低融资成本，拓宽融资渠道，积极推动市场化债转股落地。希望协调“三供一业”移交工作，建议将国有企业“三供一业”分离移交纳入各级地方政府绩效考核，推动工作落地见效，帮助企业甩掉社会包袱、精减富余人员，改变体制原因所致的低效率和高成本。希望政府能加大财政支持力度，并对移交办社会资产造成的国有资本减少给予资本金补充；提供相应税收优惠政策，如减免“三供一业”资产移交税费等。希望政府能协调解决剩余人员安置问题。希望降低“五险一金”费率，可充分考虑煤炭产业去产能特殊背景，建立与企业员工队伍稳定情况挂钩的失业保险费率调整机制，降低企业社保成本。希望降低土地费用成本。强烈呼吁取消铁路建设基金和正常缴纳的铁路运费外的其他各类物流关联费用。希望对优势企业开展的兼并重组给予政策上的支持。
（3）面对的困难与存在的问题
自党中央、国务院为有效缓解实体经济企业困难，助推企业转型升级，做出开展降低成本的重要决策部署以来，煤炭产业管理有关部门、煤炭主产区地方政府，各煤炭企业积极响应，狠抓落实，取得了阶段性成绩。同时，我们也应承认一个现实：离降成本政策目标还有明显差距。我们在调研座谈讨论中发现，几乎所有的煤炭企业都给出了“总体上有变化，但感觉降成本不明显”的政策执行结果的评价。
这一评价是客观的。煤炭实体企业成本下降难，事出有因。原因在于政策实施面对着“四难一弱”的问题。
1.政府运行成本高、负担重，大幅降低税费难
此次供给侧结构性改革降成本的首策是降低实体经济企业税费。税费作为国家政权和事权借以实现的两种经济形式，是政府财政收入的主要来源，在我国仅税收就占80%以上。近年来，财政支出不断扩大，而且各主要支出科目又很难降下来，如城乡社区支出、社保就业支出、教育科研支出、国防军事支出，减哪一块都不好下手。特别是煤炭主产区，大都在老、少、边、贫地区，财政收入本来就不高，政府运行成本又相对较高，导致政府债务普遍偏高，而且呈不断上升趋势。在这种情况下，如果政府运行成本降不下来，大幅减税确实难以下手。在政府收取的相关费用中，有的已经成为政府预算的刚性支出，在没有拓展出新的收入来源之前，也不好下手。例如，煤炭产业呼吁多年、一直要求取消的铁路建设基金就是如此。每年通过国铁货物运输提价方式收取的铁路建设基金，已成为铁路建设重要的项目资金来源，目前已占中央财政预算投入资金的60%以上，考虑铁路建设正处于快速发展期、债务矛盾集中凸显期、转型发展艰难攻坚期，尽管政府曾三番五次地承诺取消，但至今一直没有提上决策议程。
2.问题复杂、制约因素多，着手解决难
综合分析煤炭实体经济企业成本高的原因，十分复杂，有历史原因，也有现实原因，有主观原因，也有客观原因，而且，有些因素已经异化，更增加了解决的难度。究其历史原因，早在20世纪末的税制改革时期，煤炭企业成本就被推高。就在减负呼声四起之时，煤炭产业进入10年黄金期，不断攀升的煤炭价格给企业带来了红利，高税负的矛盾被掩盖了。从现实原因上看，正在着力推进的供给侧结构性改革，“去产能”、“去杠杆”两大战役在煤炭工业率先打响，而且已经取得明显的成效。与此同时，客观上由于政策组合存在不足，又推高了企业成本，过剩产能去掉了，与其相关的债务留给了企业，富余劳动力要由企业消化。在“去杠杆”背景下，国有商业银行紧缩银根，导致习惯于贷新还旧的煤炭企业资金流受阻，无奈转向债券市场和民间资本，大都推高了资金使用成本；政府和企业都寄予厚望的“债转股”投入了大量的人力、物力、财力后，大都落地难。从主观原因上看，煤炭企业多年存在的“小、散、乱、差”问题一直没有从根本上得到解决，转方式、调结构，喊了多年，但对政府政策扶持和市场高煤价的依赖性依然较高，内生动力转换慢，通过增加盈利相对降低成本的能力有限。从客观因素上看，近两年国内外经济形势越来越复杂，投资、外贸、消费老三驾马车给力不足，新动能又迟迟到不了位，此种情况下，有些降成本措施难以推进。如降低融资成本最好莫过于发行股票，而股市连创新低，发行难；降低“五险一金”比例也是良策，但社保基金增量过缓，而且需求过快增加的情况，约束了下调空间；制度性可交易成本中的“三供一业”移交对成本的推高，更是由于涉及部门多，利益关系复杂，普遍推行不畅。诸如此类，多重复杂的因素交织在一起，无法简单地用“一刀切”的办法在短期内把高成本降下来。
3.业态变化快，做出理性预期判断难
供给侧结构性改革降成本攻坚战是以48号文件的下发为动员令，但其政策准备要早于此。2012年以来，我国煤炭产业结束了“黄金十年”期，开始进入了为期四年的“隆冬季”。日益恶化的煤炭产业经济形势，引起了业内外乃至整个社会的广泛关注。2015年12月20日，在中央经济工作会议期间，国务院机关报《经济日报》在头版头条登载了由中国煤炭经济研究院与经济日报社、中央人民广播电台组成的“煤炭隆冬季”联合采访组，顶风冒雪行万里路，深入晋陕蒙鲁等煤炭主产地展开调研后写出的长篇文章，对产业陷入困境及应加强应对的紧迫性做了深度报道。2016年1月初，李克强总理亲临一线调研并深入矿井考察，在太原主持召开会议，提出要以“壮士断腕”的勇气化解产能过剩。2月初，国务院印发〔2016〕7号文件，对煤炭产业脱困发展做出战略部署，给出了“政策底”，但由于经济发展惯性和政策效应滞后性的影响，产业经济形势进一步恶化，煤炭产业几乎全部亏损，形势十分严峻。此刻的煤炭产业不仅自身难以为继再生产，而且已危及国家能源安全和经济社会稳定。在这一背景下，国务院再出重拳，发出了降低实体经济企业成本工作方案的通知。就在通知发出之际，继“政策底”形成之后，“市场底”也开始形成，煤炭市场价格出现了报复性反弹，由原来的腰斩很快又出现翻番。煤炭市场出现的这一大逆转，使煤炭企业生产经营状况出现了变化，也影响了人们对煤炭产业经济形势的判断和理性预期，对煤炭企业是否需要出重拳给予救助？涉煤税费还有没有必要降低产生怀疑。在这一氛围下，无论是对降成本政策的制定者，还是这一政策的执行者都很难做出理性预期判断，必然会对降成本产生消极影响。
4.舆论导向杂音多，统一认识难
能源资源是人类社会生存和经济社会发展的基本条件，能源产业是国民经济发展的基础产业。由我国能源资源赋存条件所决定，煤炭是我国的基础能源，煤炭产业作为基础能源产业，健康、稳定和可持续发展早已写进党中央、国务院的文件。然而，目前人们对煤炭产业的认识却出现了分歧，形成误区。社会上有人认为煤炭产业是“暴利行业”，不应该降低政策性、制度性成本；有人认为煤炭产业是大气污染的“罪魁祸首”，应抑制其发展；有人大肆鼓吹“去煤化”，主张用洁净能源取而代之。这些杂音并不仅仅出现在私下交谈和一般性的讨论中，甚至更出现在中央主流媒体和人民代表大会上。舆论导向上的诸多杂音，扭曲了客观事物，涣散了人们的斗志，影响对降低煤炭实体经济企业制度性政策性成本重要性的认识，其结果肯定会影响到降成本政策实践。
5.产业经济研究不够，软科学支持力度弱
成本作为经济学的基本范畴，其内涵丰富。降成本不仅是一个复杂的学术理论问题，而且也是一个具有挑战性的政策实施问题，涉及的学科及知识范围广，需要深入研究。然而客观事实是前期研究论证并不充分，这一问题在实践中表现得很明显。我们在调研中发现，作为享有政策红利的煤炭实体经济企业，大都把制度性、政策性成本混同为生产经营性成本，尤其在会计实践方面，普遍界定不清这两类成本。这一问题的出现，与目前我国煤炭产业经济理论和政策落后有关。在世界第一煤炭生产和消费大国，截至目前还没形成具有中国特色的煤炭产业经济学；虽然出台了《煤炭产业政策》，但已经过了十多年，还没进行过重新系统修订。在这样的背景下开展供给侧结构性改革降成本实践，客观需要的软科学支持力度固然不足。
五 努力完成供给侧结构性改革降成本任务的思路与建议
1.加强学习 提高认识
供给侧结构性改革降成本是一项理论性较强的工作，完成这一任务，加强学习是首要举措。通过学习系统掌握有关成本的基础知识，理解降成本的内在机理，把握成本发展变化的规律性，从理论与实践层面上提高对降成本客观性的认识，增强完成任务的积极性、主动性和创造性。
首先要学习马克思主义理论，其中特别是有关成本的理论。马克思主义由马克思主义哲学、马克思主义政治经济学和科学社会主义三部分组成，是科学世界观和方法论，是关于自然、社会和思维发展的普遍规律的学说。在马克思主义理论宝库中，成本理论博大精深，其中关于成本构成的理论，成本补偿的学说，成本与价值、价格关系的理论，成本与利润、积累与扩大再生产关系的理论，是我们认识和解决成本问题的金钥匙。
还要学习西方经济学中经过实践检验证明是科学的成本理论和方法。经济科学自产生以来，经过历代经济学家的不懈探索，理论不断升华，方法不断创新，其中成本理论和方法是重要篇章。作为马克思经济思想源泉的古典经济学家李嘉图提出的“比较成本说”，至今依然是国际贸易的重要理论之一。新制度经济学的鼻祖罗纳德·哈里·科斯提出“交易费用论”，曾获得1991年诺贝尔经济学奖；科斯之后的肯尼斯·约瑟夫·阿罗和奥利弗·伊顿·威廉姆森的“经济制度的运行费用论”，以及被广为接受的“边际成本理论”“机会成本理论”“战略成本理论”“精细化成本管理理论”，还有瓦里西·列昂剔夫的“投入产出分析”方法、特里夫·哈维默的“经济计量学概率”方法等，对我们认识和解决成本过高问题都具有现实意义。
更要系统学习党中央、国务院关于供给侧结构性改革，特别是有关降成本的一系列文件。这一系列文件，是指导降成本任务完成的纲领和行动指南，它明确了指导思想、主要原则、任务目标、具体安排。通过文件的学习，有利于提高认识、统一思想、统一行动，确保降成本任务的完成。
2.明确主体责任 加强组织领导
供给侧结构性改革降成本任务的主体是政府，这是由供给侧结构性改革降成本具体任务性质所决定的。48号文件中所强调的要降低的税费成本、融资成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本及物流成本的主要方面是政策性和制度性的成本，属于政府责任。因此政府要负起主体的责任，包括方案设计、任务下达、宣传动员、组织实施、检查指导以及评估验收。
供给侧结构性改革降成本工作作为一项复杂、艰巨的系统工程，涉及的主体单位很多，仅中央和国家层面的发文单位包括国务院办公厅、国家发改委、工业和信息化部、财政部、人民银行、国资委等诸多部门，各个地方政府也发布了相关政策，并且从中央到地方参与组织实施的单位众多；从降成本对象上看，不仅种类多，而且直接或间接涉及利益主体也多，利益协调工作量大。因此，必须要加强组织领导，建议成立降成本工作领导小组主要负责这项改革任务，形成从中央到地方统一的协调组织和各部门有效衔接的推进机制，从组织上保障任务的顺利完成。
供给侧结构性改革降成本涉及面广、行为主体级次多、任务细分类别多的特点，客观要求要有系统的行动纲领和指南。48号文件及相关文件具有这一性质，但还不够具体，尚需进一步细化和量化。各级地方政府要结合地方特殊性编制好各自的降成本方案，方案要具体明确在一定的时间、空间条件下，降成本重点要降哪些？降多少？怎么降？要致力于编制出一份好的任务书。
供给侧结构性改革降成本是政策、策略和智慧的统一。作为政府政策，原则性是不可违背的，但由于影响成本因素多，在不同地区和企业差异性也较大，在编制任务书时，既要坚持原则性，又要有一定的灵活性，要尽可能逐级细化，不能一刀切，要抓主要矛盾，分轻重缓急，先易后难，分步实施。
降低煤炭企业制度性、政策性成本，不是“扶贫”，而是为了企业降本增效、实现产业的高质量发展。煤炭产业高质量发展，首先要把高质量的供给体系建立起来，要通过质量变革，提高煤炭产品的供给质量，满足需要；通过效率变革提高投入产出的质量，降本增效；通过动力变革提升内在动力和综合竞争力。这就要求我们在降低煤炭企业制度性、政策性成本上，要把握好度，利用优胜劣汰，提升高质量发展的正能量。我们认为，应把降成本预期目标设定为降至低于相关产业平均负担水平或与相关产业平均负担水平大体一致，使煤炭产业能获得产业平均利润水平或略高于产业平均利润水平。
为确保降成本政策的全面贯彻落实，要加强监督指导，适时开展对实体经济企业降成本工作的巡视，采取动态常规督查、重点专项督查和不定期随机督查相结合的方式，及时发现问题并解决问题。要进一步落实行政问责制度，对违法违规、违背政策要求等行为以及对改革造成严重负面影响的，要问责到底。当然，有关部门在履行督导职责的同时，也要加强对行政决策失误、违法施政等行为的监管，对此类行为造成的损失，政府应依法予以补偿赔偿。同时还要建立透明公开的监督体系，实施民主监督和舆论监督。
3.创新驱动 精准发力
创新是人类特有的认识能力和实践能力，是人类主观能动作用的高级表现，是推动民族进步和社会发展的不竭动力。我国经济和社会发展已经着力从主要以要素驱动转变为以创新驱动，这标志着高质量发展已经启动。完成降成本改革任务也需要创新驱动。制度性、政策性成本居高不下，主要是因为制度安排不当，政策措施不完善。降低制度性、政策性成本，就必须要进行制度创新，并做重新安排，完善政策、调整措施。
制度创新，完善政策必须要进行改革，改革要以马克思主义为指导思想的理论基础，把马克思成本理论与我国煤炭产业具体实际相结合，坚持习近平总书记反复提出的以问题为导向的思想，抓主要矛盾，统筹兼顾，精准测算，用改革激发潜力。
（1）筑牢税费只降不升的底线，把正税清费工作进行到底
坚持党中央、国务院明确的“逐步提高直接税比重，稳定税负”的税制改革原则，全面清理涉煤税费，确定合理税费负担水平，明确收费依据、标准、执行主体。改革完善资源税制，由现行的从价阶梯分档计征，改为从量定征加从价阶梯分档计征。这种计征方式在烟草产业已实施多年，效果很好，值得借鉴。进一步完善增值税，将煤炭企业增值税率调降至一般加工制造业水平。扩大抵扣范围，将支付给村镇及农户的塌陷治理费、青苗补偿费、村庄搬迁费、三废治理、生态修复等费用计算抵扣进项税。对列入《“十三五”煤炭深加工发展规划》及其之前已经完成的大型煤制油示范项目免征消费税。取消所有与行政职能挂钩且无法律依据的向企业收费；全面实施涉企收费目录清单管理；明确政府与企业的职责与分工，优化政府向企业收取的基金，无论哪级政府，凡违规设立的各种基金一律取消；设立当初已承诺取消时间的，原则上不再展期；由企业代征的基金，如铁路建设基金、港口建设费等应停止征收。
（2）多措并举，降低融资成本
有效降低企业融资成本的根本出路在于进一步深化供给侧结构性改革，在确保金融资本市场稳定、风险可控的前提下，积极开拓融资新市场，对煤炭企业进行分类管理，对重点企业在融资方面给予政策优惠，设立产业发展基金，公开发行股票并上市，债转股，为产业发展提供长期低成本资金。
降低融资中间环节费用。煤炭企业因负债率过高的问题，短期内难以改变在银行续贷还旧的问题，建议创新“免还续贷”新服务，减少因过桥、倒贷等增加成本。加强银企互联互通，发展政府性担保基金和政策性金融服务组织，切断“金融掮客”黑手。
利用我国国际地位的提升，人民币已开始国际化的有利条件，引导企业利用境外低成本资金，进一步简化程序。在合理把控外资规模、有效防范风险的前提下，鼓励代表先进生产力的优势企业，到国际资本市场发行股票和本外币债券。
（3）深化“放管服”改革，建设服务型政府，降低制度性交易成本
降低制度性交易成本，主要是去掉不合理的制度安排，导致的发生在交易过程中的成本，其着力点是制度安排，着眼点是交易过程。这部分成本的降低，只能靠政府“放管服”改革才能做到。李克强总理在《政府工作报告》中提出，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。李克强总理说：“‘放管服’改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。以舍小利成大义、以牺牲‘小我’成就‘大我’。”
首先是通过改革转变政府职能，由原来的行政安排型转变为行政服务型。凡能通过日常政务完成的业务，包括政策咨询、信息反馈、立项审批、证照发放、调研考察等全部纳入公共服务和公共产品目录。为了提高行政服务质量，应尽可能减少不必要的论证、审批、评估、培训、证照等；必须保留但因专业水平、公务人员不足而无法完成的政务，可通过政府购买服务的方式委托社会组织去完成，所需费用由政府统一支付，不再向企业收取。凡能够进入市场的制度性交易，要充分体现“公开、公平、公正”的原则，严格主体质量，放宽准入条件，通过竞争自主确定交易对象和交易价格。通过上述政策，使权力寻租没有了机会，“红顶商人”失去红顶，“二政府”失去了特权，一些“灰色地带”重新洒满阳光，制度性交易成本定会大幅度降低。
“三供一业”移交问题是降低制度性交易成本的难点。建议由地方政府作为接收主体，明确移交标的的质量标准和费用补助办法，减免移交税费，对因移交而产生的资本减值、职工安置问题，国资管理部门要减资或追加资本金，社会保障部门要兜底。
（4）升降并举，合理控制人工成本过快上涨
基于煤炭实体经济企业职工工资水平并不高，而人工成本较高并上涨过快的客观实际，降人工成本要“加减并用，有升有降”。始于2011年底的煤炭产业进入为期4年的“隆冬季”，各企业都一而再、再而三地降低了工资；2016年下半年在政策底和市场底双底形成煤炭经济形势好转后，出于谨慎，职工工资并没有恢复到“十年黄金期”的水平。由于工作环境艰苦，工资水平又不高，许多企业面临招工难的问题。客观地讲，煤炭实体经济企业工资水平应保持合理增长，而不是降低，特别是一线职工和工资水平低于社会平均水平的企业更应如此。整体上看，煤炭实体经济企业还存在人力资源总体素质偏低问题，有必要增加培训投入，以适应已经起航的高质量发展需要。
然而，人工成本较高并上涨过快又是必须解决的问题。可能降低的只能是“五险一金”。除按现行政策规定应减免、缓缴的部分外，煤炭企业住房公积金缴费应有所区别，因为大多数企业职工住房是企业自建自用，少有再到市场去购房，住房公积金已对这类职工失去意义。现在的煤矿安全问题已极大改观，继续延用矿难多发背景下精算出的人身和财产险率已不合理，建议重新精算保费；也可以创建新的保险模式。我们建议可采取企业间互保、联保模式，由此降低人工成本，控制过快上涨。
（5）建立灵活高效的市场化经营机制，进一步降低煤炭企业用能用地成本
煤炭企业用能用地成本高的根本原因是供给垄断。在存在供给垄断的市场格局下，需求方处于弱势地位，缺少应有的议价权，难以形成公平的市场交易价格。降低煤炭企业用能用地成本，必须要按照48号文件提出的“两加快一完善”，即加快推进能源领域改革、加快推进电力体制改革、完善土地供应制度的思路，充分考虑客观实际，致力于创新建立灵活高效的市场化能源和土地经营机制。
能源领域的市场化改革，应着手改变寡头型供给主体局面，大力发展混合所有制；在生产价格规律的作用下，促进资本在煤电产业间转移，努力实现等量资本获得等量利润；在科学布局的基础上，允许煤炭企业发展包括坑口电厂在内的局域自用电网，由此改变垄断式供电模式；剩余电量上网享有平等待遇；加快推进电力体制改革，通过体制机制创新，推动电力回归市场。
完善土地供应制度，要在不改变土地终极产权国有的前提下推进。用地成本过高的根本原因不是土地产权制度，而是土地的供给方式和管理制度，以及由此而形成的过高的土地价款和名目繁多的税费。建议煤矿用地由现行的有偿转让方式改为租赁方式，并实行租金分期支付；也可采用租期内租金总额入股方式；至于名目繁多的税收和行政性管理收费，可通过深化“清费正税”改革予以解决。
降低用能用地成本，价格改革是关键。回归市场的能源价格要放开，通过公开、公平、公正的充分有序机制形成能够反映供求变化的市场价格。土地租金和有限期流转价款，在现行土地制度下，市场机制功能是有限的，建议基础性或称原始租金或价款，由政府组织相关多方听证议定；二手地即土地使用权的转让，可入市交易。
（6）着力化解垄断局面，建立开放性物流体系，化解煤炭物流成本“冰山”
煤炭企业物流成本高的根源在于交通运输业寡头垄断。降低物流成本的首要之策是放开物流市场准入，发展混合所有制，打破区域、业域和不同所有制的界限，改变寡头垄断局面，引入竞争机制。取消除正常缴纳的运输费用外的其他各类费用，如抑尘费、超偏载罚款等。改变运输价格的形成机制，创新“双基复式计价”模式，即对煤炭类大宗商品，以其使用价值的量（吨）为基础计价，用其价值的转化形式价格为调整因子，旨在形成一个与产业景气度相关联的弹性价格机制。运价水平的确定，由根据法律规定建立的由交通运输部门、煤炭产业、政府部门等组成的听证会议定。为解决“运输难、运价高”问题，要着力建立开放性物流体系，加大运输通道建设，完善基础设施，发挥煤炭交易中心的作用，取消重点合同订货会，采用“互联网+”物流技术，打造信息高速通道。改变结算方式，由买卖双方直接结算，改由第三方，如商业银行负责结算，缩短回款期，防止价款拖欠。政府不再直接参与物流企业的经营与管理，由直接承运人转变为运输秩序的维持员，市场失灵的规制人。
4.双轮驱动 成本重塑
降低制度性、政策性成本政策目标是减轻企业负担，提高效益，实现高质量发展。这一政策是必要的，同时也必须客观认识其局限性。马克思主义哲学认为，外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因必须通过内因起变化。降成本政策目标的实现除了政府创造条件外，更需要企业做出能动的反应。
从一般意义上讲，降成本有绝对降低和相对降低两种方式。绝对降成本是指在成本构成中做减法；相对降成本是通过提高生产要素的使用效果，提高投入产出率。绝对降成本主要依靠政府降低制度性、政策性成本，相对降成本主要依靠企业提高生产率，获取更高效益，从而降低生产经营成本。所以要完成降成本这一改革任务，需要双轮驱动，政府和企业要共同努力。
我国大多数煤炭企业在降成本的道路上一直不断探索，并已积累了许多经验，其中有很多值得在全产业推广。要始终牢牢把握供给侧结构性改革这条主线，淘汰落后产能，出清“僵尸”企业要坚定不移，同时要注重发展先进产能；去过高杠杆率解决负债率过高问题毫不动摇，但要讲策略，首先要稳杠杆，防止资金链断裂；补短板要立足自身优势，积极主动，通过体制机制创新、科技创新和管理创新，进一步增强企业应对各种挑战的能力和韧性。
要从根本上解决企业降成本问题，政府要努力做好三件事。
一是降低政府运行成本，建设“廉价的人民政府”。马克思在《法兰西内战》中提出了廉价政府的思想，并付诸亲自领导的巴黎公社革命伟大实践。他主张“公社给共和国奠定了真正民主制度的基础”后，不向人民“索取寄生的、靡费的国家机器的费用”，公社的工作人员“领取相当于工人工资”[7]。制度性、政策性成本过高的根源是政府开支太大，要从根本上降低制度性、政策性成本，就必须建立一个廉价的人民政府，精兵简政，压缩政府开支，反腐倡廉，消除寻租。建立一个廉价的人民政府是降成本改革任务完成的前提条件。
二是要提高政府的办事效率。政府开支大与办事效率低有直接关系。廉价政府建设在于提高政府办事效率。“放管服”改革是提高政府办事效率的“抓手”。“放”即简政放权，降低准入门槛；“管”即公正监管，促进公平竞争；“服”即高效服务，营造便利环境。提高政府办事效率，高效服务最为重要。做到高效服务，要提高服务意识，简化办事流程和手续，改变服务方式方法，提高服务效率和质量。提高政府的办事效率是降成本改革任务完成的必要条件。
三是创新设计和安排煤炭成本制度。新中国成立以来，我国煤炭企业成本核算制度几经周折，直到1991年1月1日，能源部才颁布了具有煤炭产业特点和改革要求的《煤炭工业企业会计成本管理办法》。2007年中国煤炭工业协会起草了《煤炭成本核算办法》向社会征求意见后，未见下文。2017年财政部为了贯彻落实《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），制定了《企业产品成本核算制度——煤炭行业》。这一特殊背景下安排的制度有其必要性，但难以满足脱困发展新常态下的产业发展需要，建议基于马克思成本理论，结合我国煤炭产业实际，总结经验、吸取教训，重新设计和安排煤炭成本核算制度。建议清晰界定成本、费、利、税，把本不属于成本范畴的内容减掉，把属于成本范畴的增加进去；凡需要通过国民收入分配再分配进入生产、生活领域的新增加的价值，本着宜税则税、宜费则费、宜利则利、多税少费、有税负税、等权实现的原则，通过国民收入分配再分配政策去规范。
5.优化环境 加强保障
降成本作为一项系统工程，开展的好坏与环境，即影响这一改革措施的外部条件的总和，息息相关。系统理论证明，作为系统的主体与客体，都存在于一定的环境之中，主体、客体和环境三者之间存在着互为条件、相互依存、相互作用的关系；环境具有可塑性，在遵循客观事物发展规律的前提下，发挥主体的主观能动作用，可以按主体的要求，优化塑造新的环境，以满足系统运行的需要。
降低煤炭实体经济企业成本这一系统工程的推进，有待于优化如下环境：
（1）优化政策环境
政策性成本因政策而生成，政策过程总是在一定的环境中进行，政策主体行为受政策环境影响。例如，在偏紧的背景下很难实施扩展性政策，在政策体系不完善的情况下很难取得尽善尽美的效果。例如，供给侧结构性改革中去产能政策的实施，因为配套政策没有跟上，导致企业成本上升；为了去杠杆推出了债转股措施，也由于配套措施没有跟上，出现了“落地难”和“名股实债”问题。前车之鉴，后事之师。这次降成本要充分考虑条件是否具备，环境是否允许，不能顾此失彼，而且对可能导致发生的问题要有应对方案。因此，要不断完善政策体系，综合施策，打好政策组合拳。
政策实践证明，仅靠单一政策很难达到预期目标，必须多策并举，综合施策。相互配合，包括时序配合、空间配合、主次配合、功能配合、结果配合，通过相互配合，客观形成有机的政策体系，使政策环境得到优化。首先要不断完善政策体系，考虑解决降成本问题的实际需要，要从完善财政政策入手。客观地讲，我国的财政政策受凯恩斯主义的影响，一度曾出现以需求管理为主的倾向。为了简单地实现总需求与总供给的平衡，不断扩大政府支出规模，通过扩张政府需求的方式，来弥补有效需求不足；为了即期的财政收入增加，不断提高实体经济税费，甚至不惜大量举债，转移支付。这种“寅吃卯粮”式的财政政策，注定会推高实体经济企业成本。党的十八大以来，随着供给侧结构性改革的不断深入，以需求管理为主的财政政策开始纠正。实践证明是对的，要继续走下去。财政政策要由政府支出扩张型、吃饭型（生活型）、年度平衡型，致力于转变为政府支出紧缩型、生产生活型、功能型。通过预算收支的安排，服务于实体经济企业的高质量发展，同时也为财政自身的开源节流创造条件。
同时还要完善金融政策。金融政策在宏观政策体系中具有十分重要的地位。金融政策的变化，不仅影响经济总量和经济结构、一般价格水平，而且影响经济增长与经济发展，乃至于国际贸易和国际收支平衡。完善金融政策，首先要调整政策目标，脱虚务实，把服务好实体经济作为第一要务，当前重点是降低成本。建议根据形势发展变化，在适当的时候降低银行贷款利息，降低银行存款准备金率，增加流通中的货币供应量；要简化信贷程序，减少中间环节，降低机会成本；要科学把控货币资金的流量、流速和流向，适度放宽信贷政策，保障重要基础产业“降杠杆”对必要稳杠杆资金的需要。
在当前，完善产业政策，特别是煤炭产业政策显然极为迫切。产业政策是政府部门根据国民经济发展要求和一定时期内产业现状及发展趋势，提出的对产业加强管理、规制的建议主张和行为准则。我国现行的《煤炭产业政策》出台于2007年11月23日。早在2012年国家能源局曾启动过一次修改完善，并于2013年2月4日作了公开征求意见，但至今没有下文。客观地讲，目前《煤炭产业政策》已成为煤炭产业政策体系中的短板，煤炭产业目前缺少政策优势与此有直接关系，应抓紧补上，以求完善。
优化政策环境需要政策研究部门和机构努力工作。政府政策研究部门，要发挥好的参谋部作用，要深入实际接地气，客观分析出主意，如实反映不懈怠。民间政策研究机构，要发挥好智库作用，针对煤炭实体经济企业成本高问题，做理论联系实际的深入研究，认真论证，形成高质量的研究报告，为决策部门提供有利依据。
优化政策环境，还需要煤炭实体经济企业通过降成本政策实践，感悟政策效果，对政策适用性、存在问题、如何完善等做出及时反馈，以便政府部门完善相关政策措施，实现政策目标。
（2）优化经济环境
这里的经济环境是指市场体系、市场机体、市场信号和市场秩序的状态。优化经济环境，就是要按照客观经济的要求，使市场体系、机体、信号和秩序不断得到完善。
市场体系是由各类要素市场形成的相互联系、相互制约的有机整体。完成煤炭实体经济企业降成本任务，要求市场体系完整无短板。我们可以设想，如果金融资本市场很完善，企业可通过低成本的股权融资融入资本金，就不会有融资成本高问题。市场机体是指市场供求关系。市场供求的平衡状态标示市场机体的健康状态。市场供求关系是一种不断变化的客观存在，一味追求绝对平衡很不现实，我们所能做到的只能是相对平衡。在市场机体呈现健康的状态下，买卖双方容易成交，不会形成越来越高的制度性、政策性成本。市场信号暨市场价格。煤炭市场价格是影响煤炭产业景气度的决定性因素。科学的价格形成机制综合反映市场供求的灵敏价格，将会有效化解过高的制度性、政策性成本对企业经营成果的侵蚀，相对降低过高的成本。良好的市场秩序，是指市场行为主体都能秉承“公开、公平、公正”原则，做到行为规范、竞争有序、充分竞争。在良好的市场秩序下，就不会产生因寡头垄断产生交易价格过高而推升的高成本问题。
（3）优化社会环境
社会环境是一定社会制度条件下的社会舆论、社会保障、社会救助、社会服务、社会秩序状况。煤炭实体经济企业降成本，需要得到社会各个方面的理解和支持。
首先从社会舆论方面看，目前并不有利。其中尤以“去煤化”的舆论为甚，还有“暴利行业”、环境污染的“罪魁祸首”等。舆论作为传递人民心声、传播政府意图的有效工具，与煤炭企业降成本关系重大。要加强舆论工作，引导媒体做客观的宣传，评价煤炭产业的定位；要用有效数据，告知社会煤炭产业经营状况；要讲清煤炭造成的污染，根本原因是消费方式不科学，通过一系列“绿色舆论”宣传，让社会各界理解降低煤炭实体经济企业成本的道理。只有这样，才能得到社会保障和社会救助、社会服务部门的理解和支持。煤炭企业降成本任务中，降低、缓缴“五险一金”是重要一项，这在客观上需要社保部门科学运筹。社会服务方面要采取有效手段和措施加以保障。如与煤炭相关的行业协会、中介服务机构等，要不断提高新形势下社会服务的水平。社会团体是产业的重要部分，是较活跃的因素。与煤炭产业相关的社会团体要增强服务意识，积极参与降成本工作中，发挥自身优势，助力煤炭企业降本提效。要加强社会管理和安全保障，健全我国法制体系，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的目标，营造良好的社会秩序。
6.与时俱进 动态优化
客观事物是不断发展变化的。降成本也是如此。煤炭实体经济企业成本高，是影响成本诸多因素共同作用的结果，是企业发展过程中长期累积而形成的问题。发展中出现的问题，要在发展中解决。因此要时刻密切关注各影响因素的变化情况，探究其变化规律，理性预期变化趋势，在不违背客观规律的前提下，充分发挥主观能动作用，顺势而为，随着变化了的客观存在而不断完善政策思想、政策措施，精准施策，实现降成本政策目标。
与时俱进首先要识时务，正所谓“识时务者为俊杰”。要清楚地认识到什么时候干什么，也就是要稳中求进。稳中求进，是党中央、国务院面对错综复杂的国内外经济形势、国民经济下行压力大，而提出的新常态下经济工作的总方针。全面完成供给侧结构性改革降成本任务必须稳中求进。近些年来，我国坚持稳政策、稳供给、稳价格、稳杠杆，使陷入困境的煤炭产业摆脱困境、重焕生机的实践证明，这样做是正确的。
稳中求进不意味着坐等时机成熟，而是要在现有条件基础上，开动脑筋，解放思想，升华认识，创新思路，完善政策，努力推进。在降成本推进过程中优化降成本政策，优化政策措施，优化政策环境，优化政策系统，以求建立高质量、常态化的推进机制，全面完成降成本任务。
动态优化，关键是实践。实践是认识、来源和升华的基础，是检验真理的唯一标准。客观地讲，我们对煤炭实体经济企业降成本的规律性的认识还有一定的局限性，否则不会出现成本越降越高的局面。客观上要通过深入实践提高认识，要按照与时俱进的基本要求对降成本工作中暴露出的矛盾、出现的问题，做进一步的分析总结，以利于下一步的深入推进。
分析总结离不开调查研究，“没有调查研究就没有发言权”。作为调研主体，除政府政策研究部门外，还应组织非政府社会组织参与。调研对象主要是煤炭企业，因为它们是降成本政策效应的感悟者，最有发言权。还应利用座谈、研讨、论坛的方法，使调研更充分、更实际，调研结果要形成有理有据，有分析、有实证，客观反映真实情况的研究报告。