中国在非洲直接投资的总体评估
近年来，非洲国家在改善投资环境方面成绩斐然，成为世界的投资热土，中国成为对非投资的生力军。大多数中国企业在非洲的投资收到了双赢的效果，不仅缓解了国内资源短缺的问题，带动了机电设备的出口，而且提升了非洲国家的生产技术水平，在增加税收和扩大就业方面发挥了积极作用。同时中国在非投资也面临诸多问题和挑战，为此，中国政府和企业正在采取旨在提高治理能力的应对措施，使中国的对非投资朝着健康、持续的方向发展。2008年席卷全球的金融危机加大了中国对非投资的风险，但也孕育着难得的历史机遇，中国政府和企业应立足长远投资战略，加大对非洲的投资力度。
一 非洲国家的投资环境正处于历史上最好的时期
非洲的资源和市场对世界上许多国家都具有战略意义。近年来，由于非洲国家政局稳定、热点降温；经济步入持续增长新阶段，宏观经济指标不断改善；许多非洲国家采取了鼓励外国投资的政策和措施，非洲投资环境得到显著改善。以2007年为例，非洲有10个国家引入了新的政策法规，其中多数措施有利于外资和跨国公司。例如，佛得角简化了绿地投资的批准程序，对外国直接投资开放了所有的部门，特别强调对轻工业、旅游业、捕捞业的投资；埃及放松了在特区新建投资的手续；肯尼亚出台了推动风险资本公司的条例，且放松了对包括外资银行在内的银行业的要求；利比亚允许外国投资者汇回利润和向国外转让清算外汇结余，为投资者提供长达5年的减税，并免除设备、机械及相关商品进口的关税；毛里求斯将公司税从22.5%下调到15%；尼日利亚对于自由贸易区或出口加工区中100%的出口生产企业给予免除公司利得税的待遇；苏丹允许外国投资者拥有100%的公司资本。2007年，共有11个非洲国家签订了11个投资保护协定，10个非洲国家签署了11个避免双重征税协议，使得非洲国家的投资保护协定和避免双重征税协定分别达到696个和459个，其中约有50%的投资保护协定、60%的避免双重征税协定是与发达国家签署的。[1]世界银行《2009全球营商环境报告》显示，2007年6月至2008年6月，非洲塞内加尔、布基纳法索、博茨瓦纳等28个国家在经济法规方面完成了58项改革，使得非洲的营商环境改革成效斐然。再加上非洲地区投资回报率高，进入世界主要市场享有优惠待遇，吸引越来越多的外国直接投资重返非洲大陆。
联合国贸发大会《世界投资报告》历年数据显示，进入21世纪以来，流入非洲的外国直接投资呈不断增长态势，特别是2004年以来，流入非洲的外资屡创新高。2004年流入非洲的外国直接投资为180亿美元，2005年为295亿美元，2006年达到创纪录的458亿美元，2007年再创新高530亿美元，占到全球外国直接投资流入总量的2.9%[2]（见表1）。
从全球来看，非洲吸引的外资规模仍然十分有限，但是从投资对非洲经济增长的贡献率来看，正在逐年扩大。2007年流入非洲的外国直接投资对非洲大陆固定资本形成的贡献率达到21.3%；非洲吸引的外国直接投资存量达到3930亿美元，其占GDP的比重已经从2000年的25.2%提高到2007年的31%，高于发展中国家的平均水平。[3]
表1 1996～2007年世界对非洲直接投资额
二 中国成为对非直接投资的生力军
传统上，非洲的外国直接投资主要来源于法国、英国和美国。但自20世纪90年代中期以来，在传统投资国对非投资增长的基础上，来自加拿大、意大利、荷兰、瑞士、挪威、葡萄牙和西班牙等国的投资增长显著。值得注意的是，中国、印度、沙特阿拉伯等亚洲国家对非洲的直接投资也在逐步增加。
中国对非洲投资始于20世纪80年代初，当时主要动因是为了巩固以往的经济援助成果，同时带动工程设备、原材料以及其他产品出口。中国在非洲开展了包括兴办合资、独资企业在内的多种形式的互利合作，经营方式也由“交钥匙”援建转向合资经营、共同管理。总体来看，这个阶段中国对非投资尚处于起步阶段，投资规模较小，每个项目平均投资额约50万美元。90年代初，中国开始将对非洲的援助转化为双边企业间的合资合作。1995年中国政府改革援外方式，将中非合作的主体从政府转向企业，实行援外方式和资金的多样化，提出要积极推动双方企业之间的合作，并把援助与投资、贸易和其他互利合作结合起来。与此同时，中国在非洲国家逐步设立了11个“投资开发贸易促进中心”，为双边投资和贸易提供信息和服务。1998年，国家计划委员会（现发改委）确定对非投资规划方案，第一次就对非投资领域、规模及投资目标进行量化分析，并提出了相关的指导意见。这标志着中国对非投资工作开始孕育面向21世纪的战略转变，即由贸易型投资逐渐向资源开发类投资转变。90年代末期，面对经济全球化深入发展的趋势，为适应中国产业结构调整、经济可持续发展等各方面需要，中国政府提出实施“走出去”战略，鼓励有比较优势的各类所有制企业开展对外直接投资和跨国经营，推动中国有实力的企业通过对外投资不断发展壮大。资源丰富的非洲大陆成为中国实施“走出去”战略的重点地区之一。2000年中非合作论坛成立，自此包括建立中非发展基金等新举措不断出台，推动中国对非投资快速增长。2004年中国对非直接投资（非金融类）为3.2亿美元，2005年为3.9亿美元，2006年增长到5.2亿美元，2007年猛增到15.74亿美元，比2006年增长202.7%。截至2007年底，中国在非洲直接投资累计44.6亿美元，占中国对外直接投资的3.8%。[4]
从总体规模看，中国对非投资增长速度快，但在非洲的直接投资流量（3%）和存量规模（1%）都比较小，发展潜力巨大。从投资主体看，在非800家中国企业中，实力强、管理科学、信誉好的国有企业共有100余家，成为中国对非投资的中坚力量；[5]其余多为中小企业，且民营企业比重日益壮大。从投资行业看，中国在非涉足领域不断扩大，资源类大项目明显增多。长期以来，基础设施、住宅建筑、轻工、机电、纺织、服装和制药等劳动密集型产业是中国对非投资的优势领域。例如，1979～2000年中国的对非投资总额46%集中在制造业、28%在资源产业、18%在服务业、1%在农业。[6]近年来，伴随着中国对石油和其他矿产资源的需求日益增加，以及国内高新技术的迅猛发展，石油和其他矿产资源的开发投资、电信技术的投资，迅速成为我国对非投资的重要领域。从地域流向看，投资对象国逐步增多，但比较集中。目前，中国的投资项目已经遍布49个非洲国家，覆盖率达到81%。[7]中国的资本主要分布在南非、尼日利亚、苏丹、赞比亚、阿尔及利亚等国（见图1）。2007年中国在35个非洲国家启动了新的投资项目。投资额在千万美元以上的国家有南非、阿尔及利亚、毛里求斯、尼日尔、尼日利亚、苏丹、刚果（金）、赞比亚、埃塞俄比亚、莫桑比克，10国共占中国当年对非直接投资总额的94.5%（见表2）。
图1 截至2007年底中国对非直接投资存量前10国
表2 2003～2007年中国对非直接投资重点国家流入规模
三 中国对非直接投资效果评估
（一）大多数中国企业在非投资取得了双赢
中国企业在非洲投资的迅速增长，为中国解决国内资源短缺问题、转移过剩的国内生产能力、带动机电设备出口，发挥了重要的作用。绝大多数中国投资企业遵守东道国法律，推行劳动力本地化战略，资助当地的基础设施建设和卫生教育事业发展，为非洲国家的经济社会发展做出了贡献；受到投资对象国政府和人民的欢迎，为促进非洲国家的发展和夯实中非政治关系的基础做出了重要贡献。例如，中国石油公司对苏丹的石油勘探、开采、冶炼、加工、管道运输、成品油储存销售领域进行了上下游一体化的投资建设，在不到10年里帮助其建起了完整的石油工业体系。得益于石油工业，苏丹国民经济以年均8%的增长速度发展，人民生活水平明显得到改善和提高。苏丹人均GDP从1997年的38美元提高到2006年的803美元。值得特别指出的是，中石油始终把从事公益事业、造福当地人民视为在苏丹可持续发展的重要环节。该公司出巨资修建医院、学校，打水井、铺设饮用水供水管道和架桥等，使苏丹的受益人口多达150万。苏丹总统巴希尔在庆祝中苏石油项目合作10年的大会上，对中石油促进苏丹经济发展的作用给予高度评价，认为中石油“以友谊的精神和我们开展合作，实现了我们共同的利益……苏中之间实现了巨大的发展。中石油在苏丹石油合作的成功使世界更看好苏丹的石油工业”。此外，中国赞比亚友谊农场、毛里求斯天利纺纱厂、海信南非有限公司、莫桑比克信达水产公司、多哥同美药厂、华为和中兴在许多非洲国家的分公司等都在当地取得了很好的经济效益，不仅满足当地消费需要，而且增加当地的就业机会和税收，是一个双赢的结果。据商务部统计，2007年在非中资企业（非金融类）境外纳税2.6亿美元，雇用当地员工5.9万人。[8]
然而，中国企业在非洲也有一些沉痛的教训，不少企业出现亏损或濒于倒闭。如科特迪瓦华科汽车装配厂、尼日尔棉花项目、喀麦隆拖拉机厂、中几（内亚）农业项目等。造成亏损的主客观原因很多，但主要的原因是前期工作没做好，可行性论证不充分，对到非洲投资的困难估计不足。中资企业对非投资的经验与教训表明，在实施“走出去”战略时，要特别注意搞好规划，防止盲目投资。要认真调查分析投资对象国的经济水平、产业结构、消费能力、市场容量以及自然资源等情况，并根据不同国家和地区的市场需求特点及容量，明确具体投资项目和规模。
（二）中国企业在非洲投资面临的主要问题和挑战
虽然中国对非投资取得了一定的成绩，但也面临来自外部和内部两个方面的问题，对中国在非洲的投资产生了一定的阻碍和干扰，影响中非投资合作的快速发展。
1.内部因素
从中国政府层面看，首先，中国对非投资战略尚待清晰。过去20多年来中国的对非投资多是企业自发的，以企业的自主行为为基础的商业活动，而不存在明确的国家对非投资战略，因而政府管理和指导有待完善。其次，金融支持和保障体系不尽完善。目前，在非企业以中小企业为多，不仅自有资金不足，而且在信贷、抵押等方面无法满足银行要求，致使外汇资金的融通和汇兑渠道不畅，制约了企业在非投资的决策效率和投资规模。虽然国内已经出台了各项鼓励企业“走出去”的优惠政策和措施，但缺乏相关配套政策，资金支持力度有限。另外，非洲投资风险高于世界其他地区，而国家至今尚未建立相应的风险补偿机制，极大抑制了国内企业投资非洲的积极性，在一定程度上影响了中国对非投资合作的质量和水平。从中国企业层面来看，仍有一些企业片面看待非洲，认为非洲遥远、贫困，充斥疾病和灾难，经济落后、市场狭小、劳动力素质低下，对非洲发展的潜力估计不足。除少数大型国有企业外，大多数中国企业缺乏成熟的海外市场经营管理经验和属地化经营管理能力，缺乏懂经营、会管理、通外语的复合型人才；缺乏一套符合国际惯例又结合中国国情的行之有效的海外企业管理激励机制。值得特别指出的是，一些在非企业缺乏企业社会责任意识，缺乏国家战略意识，短期行为严重。一些在非企业受企业自身实力限制，甚至把国内一些不好的经营风气带到国外，不仅影响了自身的信誉和国家的声誉，而且对东道国造成了伤害，导致“双败”结果。
2.外部因素
从非洲国家因素来看，虽然近年来非洲投资环境不断改善，但与世界其他地区相比，非洲整体投资环境欠佳。基础设施落后，经济结构单一，工业不成体系，生产配套能力较差，服务体系不完善；存在有法不依，执法不严、办事效率低下、官员腐败等现象；一些非洲国家政局不稳，社会治安欠佳；国家经济实力有限，非方配套资金往往无法落实；等等。值得特别指出的是，非洲国家虽然制定了许多法律条款，但在执行过程中经常伴有随意性，尤其是面对反对党对现有法规提出质疑时，当权者有时迫于社会舆论的压力而不得不对原法规做出的承诺进行调整，给企业的经营造成许多不便。另外，非洲国家对一些特殊领域的投资加强了管控，出台了不利于外国直接投资的政策措施。例如，2007年初，塞拉利昂政府决定中止发行新的矿产勘探许可证；马达加斯加新《矿产法》对矿产勘探区块和开采许可进行了调整，即从新法颁布前勘探区块面积6.25平方公里（2500米×2500米）缩减到0.39平方公里（625米×625米），从原矿产许可证有效期10年缩减到5年；阿尔及利亚引入所有向外商转让和销售的投资须经国家批准的机制；莫桑比克限制外资在当地公司中仅持有少数股份，并禁止外国人成为公司的经理、管理人员和公司董事；[9]津巴布韦实行51%的地方自主权要求，也正在考虑一项法案，确保国家在矿业公司中占25%的股份；[9]肯尼亚能源部正在起草针对国际石油公司的新法规，要求外国公司必须先交纳一笔7.5万～50万美元的费用，方可在肯尼亚设立办事处；[10]外国公司之间不得相互转让区块；退还已获得勘探权的区块必须缴纳罚金。这些政策的调整都将增加中国企业在非洲的投资成本和经营难度。
从国际因素看，中国企业面临一些非议和挑战。近年来，有些西方国家对持续升温的中非合作说三道四，抓住个别中资企业社会责任缺失的把柄，据此否定中国主张的中非共同发展和互利双赢的合作理念，指责中国在非洲搞新殖民主义，严重阻碍中国对非投资的长远和可持续发展。
四 中国加大对非的投资与治理力度
面对来自内部和外部两个方面的问题与挑战，中国政府和相关企业给予了高度的重视，并正采取综合措施予以治理。
首先，制定对非投资战略。针对过去中国对非投资缺乏统一规划和指导的问题，中国政府相关部门正在牵头并会同有关部委制定《中非投资合作战略》，引导中国企业重点投资非洲农业、能源、矿产和制造业等领域。
其次，加大对非投资的力度。中国企业自有资金不足也一定程度上影响了中国对非投资合作的质量和水平。为解决此问题，中国政府制定实施了一系列的金融政策支持措施，如政策贴息、优惠贷款、建立中非发展基金等。中非发展基金是中国政府落实推动中非新型战略伙伴关系的新举措、新方法，在资金性质、业务范围以及运作模式上都具有鲜明的特色。中非发展基金建立于2007年6月26日，是中国国内第一只专注于对非投资的股权投资基金，也是目前中国国内最大的私募股权基金（PE Fund）。基金首期出资10亿美元，由国家开发银行出资，最终出资规模将达到50亿美元。中非投资基金是中非合作进程中的一个创举，它弥补了传统模式下无偿援助和贷款之间的空白，在不加重非洲国家债务负担的情况下，通过直接参与投资的方式支持中非企业投资合作。基金致力于搭建中非经贸合作的桥梁和纽带；致力于增强非洲的造血机能；积极履行投资的环境与社会责任，以市场化运作促进中非互利共赢。中非发展基金不同于政府援助，不按国别设置投资限额，在非洲国家自主选择项目。投资集中于改善非洲民生、促进非洲经济发展的行业领域，重点支持非洲农业、制造业、基础设施和基础产业、资源产业、中国企业在非洲开办的工业园区等。截至2008年10月，中非基金已经通过14个项目；承诺投资2.41亿美元，拨付4791万美元；项目储备100多个。[11]中国进出口银行是中国政府的国际经济合作银行，主要提供进出口融资、援外优惠贷款和对外投资贷款等金融服务。过去，中国进出口银行为支持中国企业走向非洲发挥了重要作用。截至2006年底，中国进出口银行累计在非洲地区批贷及签约金额924.84亿元人民币，贷款余额362.93亿元人民币。中国进出口银行对非援助和贷款的领域十分广泛，共支持了37个非洲国家的280个项目。未来，中国进出口银行将继续发挥政策性融资主渠道优势，全力为非洲发展与中非合作提供金融支持，为非洲获得可持续资本支持做出更大贡献。继续坚持把对非业务作为战略重点，推进对非业务的拓展和创新，全面落实好中国对非政策和援助计划，为非洲发展提供直接资金支持；积极参与事关非洲长远发展的基础产业和基础设施项目建设，以“资源、资金、项目与增长”一揽子合作为基础，全面创新对非经济合作与融资模式；加大实施改善生产生活条件的“民心工程”和解决发展难题的“解难工程”，还将帮助非洲建立自由贸易区和出口加工区，提高非洲国家自身发展能力，促进非洲国家尽快融入经济全球化进程并从中受益。
再次，倡导和谐发展理念，完善政府政策导向职能。2007年8月28日，中国商务部召开改进企业对非工作座谈会。商务部副部长魏建国指出，要努力扩大中非双方利益汇合点，帮助非洲国家提高自主发展能力。在非企业不仅要考虑经济利益，更要考虑国家形象和自身的社会责任；不能只关注当前，更要着眼于长远；要树立“多予少取，授人以渔”的思想。会上，67家在非企业发出了“树立责任意识，创建和谐共赢的中非关系”的倡议，号召在非所有中资企业积极承担企业社会责任，回报当地社会。2008年1月4日，国务院国有资产监督管理委员会发表《中央企业履行社会责任的指导意见》。该文件强调了央企要做履行社会责任的表率的必要性和重要意义，规定了社会责任的主要内容：坚持依法经营，诚实守信；完善公司治理，不断提高持续盈利能力；切实提高产品质量和服务水平；加强资源节约和环境保护；推进自主创新和技术进步；保障生产安全；维护职工合法权益；参与社会公益事业。该文件提出了央企履行社会责任的主要措施：①建立和完善履行社会责任的体制机制。把履行社会责任纳入公司治理，融入企业发展战略，落实到生产经营各个环节。明确归口管理部门，建立健全工作体系，逐步建立和完善企业社会责任指标统计和考核体系，有条件的企业要建立履行社会责任的评价机制。②建立社会责任报告制度。③加强企业间交流与国际合作。研究学习国内外企业履行社会责任的先进理念和成功经验，开展与履行社会责任先进企业的对标，总结经验，找出差距，改进工作。加强与有关国际组织的对话与交流，积极参与社会责任国际标准的制定。总之，国资委出台《指导意见》文件是对央企未来社会责任工作的强力促进。虽然目前国家尚未出台类似的规划措施，但相信在央企的带动下，中国在非洲的中小企业也将逐渐增强国家战略意识，并日益规范它们在非洲的企业行为准则。
最后，在非企业提高企业社会责任意识，积极治理问题。2005年4月，赞比亚谦比西铜矿的一家中资企业发生爆炸事故，暴露了中资企业在安全生产和业务管理上存在的问题。安全生产事故发生以后，中国企业认真吸取了教训，投入大量资金改善安全生产条件，并对员工，特别是采矿作业面工人提供了更加全面的劳动保护措施，得到当地有关部门的高度认可。此外，在劳工待遇、与当地文化融合、环保等方面，一些中资企业都已采取了积极的应对措施。
五 国际金融危机背景下，中国对非投资的机遇
2008年席卷全球的金融危机对非洲国家和中国的经济都产生了一定的负面影响。总的来说，就是下拉各国的经济增长速度。在投资方面，由于发达国家内部资金链紧张，加上国际市场上能源、矿产品价格暴跌，沉重打击了外资对非洲国家的投资信心，使得其到非洲国家投资的驱动力受限或减弱。事实上，来自埃及、突尼斯、赞比亚等国的消息已经证实，流向这些国家的外国直接投资出现了减少趋势。这种情况对于那些想利用外资实现其经济社会发展目标的非洲国家当然是个艰巨的挑战，但对致力于扩大对非投资的中国政府和企业来说却是风险与机遇并存，并且机遇大于风险。第一，发达国家对非洲出口产品需求的减少，导致国际市场上非洲产品价格的大幅下滑，企业开始减产，上市公司股价和市值大幅缩水，一些陷入资金困境的公司急于抛售股权以缓解资金紧张压力，于是出现了以较低成本购入优质公司股票的机会；第二，发达国家对一些投资项目的撤资，导致非洲国家转而向中国等新兴市场国家寻求资金支持，出现了寻求转让或合作的项目；第三，从长远来看，非洲国家的资源与市场仍对未来中国经济持续发展具有重要意义，这一点不容改变，所以可以长远战略投资。古人所谓“旱则资舟，涝则资车”，比较适于金融危机时期的中国企业。中国企业若能在非洲国家陷入困境时积极介入，扩大合作的领域与规模，待未来全球经济回暖，市场因产品的供应短缺而引致价格再度提高时，将获得丰厚的回报。
综上所述，中国对非投资已经初具规模，成为对非直接投资大军中的一股新生力量。中国对非投资并非仅仅局限在石油、矿产领域，而是随着时间的推进将加大对非洲农业、制造业、交通运输等基础设施领域的投资力度。面对来自国内外两个方面的机遇和挑战，中国政府和相关部门正在积极采取措施，提高政府和企业自身治理能力，尤其注意引导中国企业提高投资中的国家战略意识与企业行为规范，使得对非投资朝着健康、持续的方向发展。今后，中国企业应在对非投资合作中继续坚持“守信、保质、薄利、重义”的原则，在非洲工业化进程中发挥更大的作用，承担更多的国际化的社会责任。2008年席卷全球的金融危机在加大了中国对非投资风险的同时，也孕育着难得的历史机遇。对此中国政府和企业应给予高度重视，趁机加大对非洲的投资力度。