完善社会保障 建设和谐矿区

煤炭产业社会保障政策是煤炭产业政策必不可少的组成部分。完善并贯彻煤炭产业社会保障政策，是落实科学发展观、构建和谐社会的需要，也是提高煤矿安全生产水平、促进煤炭工业健康发展的需要。

一 社会保障与我国社会保障实践

（一）社会保障及其特点

社会保障是一种社会安全制度，是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害生存出现困难公民的基本生活需要，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障的责任主体是国家或政府；保障对象是全体国民；保障目标是满足公民的基本生活需要并根据国力提高国民的福利水平；实施依据是国家立法和行政规定；实施手段是对国民收入进行再分配，其本质特征是维护社会的公平和公正，促进社会稳定发展。

社会保障一般由社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚四部分组成。最低层次的社会保障是社会救助，是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予救助，以维持其最低生活水平的社会保障制度，其目标是扶危济贫，对象是社会的低收入人群和困难人群。社会救助体现了浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道防护线和安全网。社会保险是社会保障的核心内容，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，对因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动能力的劳动者，给予必要的经济补偿和物质帮助，保障其基本生活需要。社会保障的最高纲领是社会福利，是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的设施和服务的社会保障制度，包括教育保障、住房保障和收入保障等。社会优抚是国家和社会对军人及其家属所提供的各种优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务的保障制度。

社会保障具有以下特征。

1.强制性

社会保障作为再分配的一种形式，由国家通过立法来强制实施。社会保障的对象、内容、方式、方法，以及国家、单位和个人的权利和义务，都由法律规定，并由国家强制力保证实施，凡是符合法律规定的所有单位和个人都必须参加。

2.普遍性

社会保障的覆盖范围是全体社会成员，各行各业的所有社会成员都平等地享有社会保障的权利和机会，对因各种原因造成的生存困难者，给予与生产力发展水平相适应的基本物质帮助。

3.互济性

社会保障通过向全社会有缴纳义务的单位和个人征缴费用建立社会保障基金，在全社会范围内统一调剂调用，由此在全体社会成员之间分散社会风险，具有较强的互助互济性。

4.福利性

社会保障作为国家的一项社会政策，其实施不以赢利为目的，而是为了满足公民的基本生活需要，保障公民生存的权利，维护社会公平和社会正义。

5.公平性

社会保障是对国民收入的再分配，具有明显的公平特征。各项社会保障制度都是以维护社会公平和正义为出发点和归宿，保证不同的社会阶层和群体都能够分享经济社会发展的成果。

（二）我国社会保障实践

我国的社会保障工作经过了曲折的发展历程，大致可以划分为三个阶段。

第一阶段：从新中国成立到改革开放。这一时期我国社会保障制度与城乡二元分割和高度集中的计划经济体制相适应，制度安排是“国家-单位（集体）保障制”，主要包括两个主体，即企业职工的劳动保险，国家机关、事业单位的社会保障；三项补充，即农村社队集体保障（农村合作医疗与五保制度）、社会救济、革命军人的优待和抚恤。1951年，国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着我国社会保障制度正式建立。随后由于“文革”的影响，劳动保险受到极大冲击，一度停办。直至1978年五届人大重新设置民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务；国务院先后颁布了一系列社会保障法规，推动了社会保障工作的开展。1978年国务院颁布《关于工人退休、退职的暂行办法》，恢复了工人退休养老制；《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》，确立了离休制。

第二阶段：从1978年改革开放到1992年市场经济体制确立。这一阶段农村土地承包责任制的推行和城镇国有企业改革、劳动体制改革的推进，使原有社会保障制度失去了体制基础。社会主义市场经济体制的逐步确立对社会化的社会保障制度安排产生了迫切的需求。自20世纪80年代中期开始，为了给国有企业改革配套并缓解农村贫困，中国社会保障制度进入全面改革时期。1986年，六届全国人大四次会议通过《国民经济和社会发展第七个五年计划》，提出“社会保障”概念。同年，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定劳动合同制工人的养老保险费用由企业和工人本人分担缴纳。1992年，党的“十四大”明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，首次提出：“深化分配制度和社会保障制度的改革。积极建立待业、养老、医疗等社会保障制度。”从此，社会保障工作走上迅速发展的快车道。

第三阶段：从1992年至今。社会保障制度逐渐走上了政府主导、责任共同分担、社会化、多层次化的发展道路，制度框架体系逐步形成，实现了从被动配套到主动建设、从单向推进到综合推进，从双轨并存到全面建设新制度的转变。1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，社会保障制度被确认为市场经济正常运转的体制之一，同时被界定为市场经济体系的五大支柱之一。该决定规定“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”。1994年，国务院发布《关于江苏省镇江市、江西省九江市职工医疗保障制度改革试点方案的批复》，确定了医疗保险改革两江试点方案。同年发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，进行住房制度改革。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了统账结合的养老保险制度模式。1997年，党的“十五大”提出，“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”。1998年，新组建劳动和社会保障部，分工统管全国劳动和社会保险工作，民政部负责社会救助、社会福利、优抚安置工作。1999年国务院颁布《失业保险条例》《城市居民最低生活保障条例》，明确“两个确保”，即确保企业离退休人员基本养老金、确保国有企业下岗职工基本生活费的足额发放；“三条保障线”，即国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市低保。2002年，“十六大”把“社会保障体系比较健全，社会就业比较充分”作为全面建设小康社会的目标之一，把“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”，上升到“社会稳定和国家长治久安重要保证”的历史高度。2003年国务院颁布《工伤保险条例》，发布《关于实施农村医疗救助的意见》，开始建立新型农村合作医疗制度。2004年“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入《宪法》。2006年国务院发布《农村五保供养工作条例》。2007年，党的“十七大”进一步提出，社会保障“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，完善城乡居民最低生活保障制度，加快完善社会保障体系”。同年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始建立完善农村最低生活保障制度。2009年启动新型农村养老保险试点。2010年通过《中华人民共和国社会保险法》，2011年颁布《中华人民共和国职业病防治法》。2012年党的“十八大”进一步明确，全面建成小康社会的目标之一，是“收入分配差距缩小，扶贫对象大幅减少，社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，社会和谐稳定”。从此，保障和改善民生观念深入人心，社会保障工作进入一个新的发展阶段。

二 煤炭产业社会保障现状

（一）现行社会保障政策

建设和谐矿区、保障和改善矿区民生、实现煤炭产业健康发展，都离不开社会保障的保驾护航。以下梳理当前煤炭产业社会保障政策的主要内容并进行评价。

1.健全煤炭企业社会保险制度

我国当前的煤炭产业社会保障政策对社会保险的规定主要涉及3个方面：一是依法参加社会保险；二是建立健全工伤保险制度体系；三是安置失业促进再就业。

（1）依法参加社会保险

法律强制性是社会保险的特点之一，依法参加社会保险是我国境内所有企业必须履行的责任和义务。《社会保险法》第58条规定：用人单位应当自用工之日起30日内，为其职工向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记。煤炭行业职工也不例外。《煤炭产业政策》提出，“煤炭生产企业应当参加工伤保险社会统筹”，维护劳动者的合法权益。除了参加具有普遍意义的社会保险外，鉴于煤炭行业职工尤其是井下操作职工遭遇人身意外事故的风险较大，《煤炭工业发展“十一五”规划》还规定：强制企业为矿工办理意外伤害保险。

（2）健全工伤保险制度体系

煤炭行业具有高危的行业属性，由此强调健全工伤保险成为社会保险政策中的重中之重。早在2005年，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》（国发〔2005〕18号）就提出：全面贯彻落实《工伤保险条例》，各地劳动和社会保障部门要根据本地区煤炭企业的实际情况，制定煤炭企业参加工伤保险的具体办法。各类煤炭企业都应为矿工办理工伤保险，切实维护矿工的合法权益。《煤炭产业政策》也有相似的规定，即建立健全工伤预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度体系。2011年4月22日公布的《煤炭法》除了规定煤矿企业应当依法为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费以外，还鼓励企业为井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费。

（3）安置失业促进再就业

煤炭企业的破产关闭、兼并重组，必然会产生大量的下岗失业人员。安置下岗职工，促进他们的再就业，就成为煤炭产业社会保险政策的重点内容之一。《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》（国函〔2006〕52号）鼓励煤矿企业转产职工再就业。要求按照国务院批准的国有企业关闭破产总体规划，继续做好原国有重点煤矿政策性关闭破产工作，妥善安置职工，做好各项社会保险关系接续，切实保障煤矿职工的合法权益。安置煤矿转岗失业人员再就业的企业和自谋职业、自主创业的转岗失业人员，符合条件的，按规定享受再就业优惠政策。《国务院办公厅转发发展改革委关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》（国办发〔2010〕46号）提出：要积极稳妥解决职工劳动关系、社会保险关系接续以及企业拖欠职工工资、欠缴社会保险费等问题，切实维护职工合法权益。要妥善安置被兼并煤矿企业职工，改扩建和新建煤矿等项目应优先录用被兼并煤矿企业的分流人员。

2.提高煤炭企业职工福利水平

提高矿工生活质量，改善矿工居住环境，发展职工福利，是煤炭产业发展的目标之一。早在2005年，国家就把提高矿工生活质量摆在重要的位置。《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》（国发〔2005〕18号）指出：劳动和社会保障部门要根据井下矿工的劳动强度和风险、生产环境等情况，制定或提高煤矿工人艰苦岗位津贴标准。各类煤炭企业应根据效益情况，逐步提高矿工收入水平。继续采取国家、地方政府、企业和个人共同出资的办法，解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题。《煤炭工业发展“十二五”规划》进一步提出，要“改善职工工作环境和居住条件，做到职工收入与劳动生产效率和企业效益协调增长，并向采掘一线职工倾斜”。

3.提高煤炭企业职工收入保障水平

保障和改善民生，是煤炭产业社会保障政策的主要目标，建立职工工资正常增长机制，完善煤矿井下艰苦岗位津贴制度，是提高煤炭企业职工收入保障水平的重要途径。《煤炭产业政策》指出，要“落实煤矿井下艰苦岗位津贴制度，逐步提高煤矿职工收入水平”。

（二）煤炭产业社会保障政策效果

煤炭产业认真贯彻落实国家一系列社会保障政策，全面履行应承担的社会保障义务。全行业社会保障工作迈上新台阶，取得新成绩。

1.对伤亡事故进行经济补偿

落实科学发展观、构建和谐社会首先要保障劳动者的生存权。煤炭企业可以通过提高安全生产水平有效降低伤亡事故的发生，但不可能做到全行业零风险，因此在矿难发生后需要对矿工及其家属的生命健康和财产损失给予必要的经济补偿。目前，国有重点煤炭企业发生死亡事故后，工伤保险基金支付的一次性工亡补助金、丧葬费等约14万元/人，井下意外伤害保险基金最多可支付5万元/人，雇主责任险和职工互助保险推广实施后，死亡职工可以获得总额不低于20万元的经济补偿。

2.社会保险工作逐步完善

依法参加社会保险，为职工及时办理养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，是境内所有用人单位的法定义务。随着国家社会保险法律体系和征缴体系的不断完善，煤炭行业落实人本理念，建立和谐劳动关系，规范企业用工行为，推进劳动合同制度扩面提质，社会保险覆盖面逐步扩大，社会保险工作日趋规范化。尤其是国有重点煤矿，在这方面表现较为出色。例如，神华集团的社会保险覆盖率已经达到100%，2012年依法足额缴纳法定社会保险和住房公积金，并为员工建立补充养老保险、补充医疗保险及人身意外保险，建立了一定的员工家属医疗保障制度。中煤集团进一步规范劳动关系，劳动合同签订率100%，坚持平等雇佣，杜绝各种形式的强制性劳动，逐步实施企业年金计划，积极为残疾人、少数民族、退伍军人提供就业机会。其平朔公司2012年累计为1091名困难职工发放救济金、大病救助金等扶贫问暖资金121.88万元。陕西煤化工集团不断完善医疗保险、大病保险、补充保险，建立优秀员工和伤残员工的疗养制度。

3.职工生产生活条件不断改善

构建和谐劳动关系，要保障和改善矿区民生。煤炭企业尊重劳动价值，致力于改善煤矿井下作业环境，实行规范化、市场化用工，改善职工生产生活条件。“十一五”期间，部分企业井下工作制度由“三八制”改为“四六制”。矿区生态修复和环境治理成效明显，采煤沉陷区治理和棚户区改造取得较大的进展，职工住房条件和生活环境得到改善。2008～2012年，全国改造各类棚户区1260万户。淮北矿业集团全年投入8.3亿元以上，完成27个村庄搬迁工作，惠及4500多户1.8万多人，有力地促进了城镇化建设。中煤集团完善员工休假制度，保障员工正常的休息和休假权利。其大屯公司加快推进民生工程建设，解决了6000户职工住房问题；完成了中心区供暖改造，启动了中心区水质和水表改造等工程，职工生活质量得到明显改善。

4.职工收入水平不断提高

各煤炭企业纷纷加快工资薪酬制度改革，建立起工资总额与利润总额、人均效率、劳动用工、绩效考核挂钩的薪酬管理机制。2010年，规模以上煤矿企业职工年均收入4.2万元，比2005年增加1.9万元。2011年，职工人均收入在10万元以上的煤炭企业有4家，分别是华电煤业集团、内蒙古蒙泰煤电集团、内蒙古西蒙集团和伊泰集团，7万～10万元的企业有11家，5万～7万元的企业有32家，4万～5万元的企业有29家。其中，陕西煤化工集团成立以来连年提高员工薪酬待遇，推行岗位绩效工资制，收入分配向一线倾斜，向关键岗位倾斜，向苦脏累险工种倾斜。2012年，职工收入水平同比增长10.7%。淮北矿业集团近年来员工收入始终以年均20%以上的幅度增长，2012年人均收入达到6.7万元。中煤集团深化收入分配改革，优化薪酬福利体系，确立以岗定薪、按绩取酬、合理适度拉开的分配方式，2012年发放艰苦岗位津贴3.2亿元。

5.人才队伍建设深入进行

秉承“以人为本”的核心理念，坚持实施人才强企战略，通过建立科学的培训体系、优化岗位配置、制定完善的薪酬福利制度、搭建广阔的发展平台，努力打造适应公司发展的人才队伍。神华集团以“五湖四海纳人才，人人是人才，人尽其才”作为人才发展的战略理念，制定了《神华集团公司“十二五”人才发展规划》，形成“子公司、业务板块、集团公司”三位一体的人才规划体系，以“十大人才工程建设”为重点，为员工搭建成长舞台。中煤集团重视员工发展，不断拓宽经营管理、专业技术、技能操作人员职业发展通道，扎实推进职业技能鉴定和职称评定工作。截至2012年年底，公司完成对煤炭、电力、化工行业特有工种、其他行业及通用工种鉴定14914人、取证人数11088人，通过率74.35%；全年职称评审专业技术人员3420人，通过2883人。同时，积极开拓优秀教育资源平台，加快推进培训基地建设，组建中煤职业技术学院、中煤建设学院。2012年，与中国矿业大学合作，举办为期18个月的“乌金蓝领精英班”学历教育，来自生产一线的116名学员参加了采矿、通风、机电、地质四个专业的学习。

三 煤炭产业社会保障工作面临的形势与任务

（一）面临的形势

经过35年的改革开放，我国已进入全面深化改革、加快转变经济发展方式、创新社会管理、保障和改善民生、实现安全发展的关键时期，煤炭产业的社会保障工作面临新的形势和发展要求。

1.党和国家日益重视社会保障和改善民生

提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，让人民过上更好生活，是我们党的纲领。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《“十二五”规划纲要》）指出，要坚持把“保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”。社会发展的最终目标，是“人民生活持续改善”，“明显增加低收入者收入，持续扩大中等收入群体，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势”，使“贫困人口显著减少”。党的“十八大”进一步提出，“保障和改善民生”是社会建设的重点；“人民生活水平全面提高”，是“全面建成小康社会和全面深化改革开放”的重要目标。

2.收入分配机制改革提上日程

《“十二五”规划纲要》提出，要“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”，“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”“完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。”同时，要“增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入”。党的“十八大”进一步提出，“推行企业工资集体协商制度，保护劳动所得”。当前，煤炭企业在初次分配中，企业内部劳动要素的报酬还远远低于资本和管理，劳动要素的报酬偏低。部分煤炭企业的薪酬分配制度改革，重点围绕管理层的奖金和年薪制，向采掘一线工人倾斜的力度不够，企业内部收入差距不断扩大。

（二）主要任务

党的“十八大”提出：“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”这既是对全国社会保障工作提出的要求，又是对煤炭行业提出的要求。还要看到，煤炭行业是高危行业，具有不同于其他行业的特殊属性，煤炭行业社会保障工作除了满足一般行业要求以外，还要体现行业的特殊性。

1.抓好各项社会保险基础工作

做好养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险工作，是社会保障工作的重心和核心。《“十二五”规划纲要》提出，“要全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。逐步推进城乡养老保障制度有效衔接”。此外，还要“大力发展企业年金和职业年金”。党的“十八大”报告又进一步提出，要“整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制”。

2013年4月，《国务院关于落实〈政府工作报告〉和国务院第一次全体会议精神重点工作部门分工的意见》（国发〔2013〕17号）文件提出的任务，是“增强公平性，适应流动性，保证可持续性。今年企业退休人员基本养老金继续提高10%，重点保障低收入群众基本生活，城乡低保和优抚对象补助标准进一步提高”。

对于煤炭行业，工伤保险则是各项社会保险工作的重中之重。工伤保险对保障职工权益、促进安全生产、维护社会稳定具有重要作用，其参加与否，直接关系到劳动者的生命安全和身体健康。《“十二五”规划纲要》强调，要扩大工伤保险覆盖面，提高保障水平，健全预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度。工伤保险的最基本任务是工伤补偿，保障工伤职工和工亡职工供养亲属的基本生活，在此基础上，大力开展工伤预防和工伤康复，树立“预防优先”和“康复优于补偿”的理念，促进工伤职工尽快康复、实现再就业。当前，国有重点煤矿工伤保险的参保率已达到100%，但市县及乡镇煤矿企业（含民营企业）还不能做到全覆盖，工伤保险的扩面征缴工作还需要进一步深入。

2.加强社会救助工作

社会救助，是社会保障体系的重要组成部分。《“十二五”规划纲要》提出：“完善城乡最低生活保障制度，规范管理，分类施保，实现应保尽保。健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平。加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接。完善临时救助制度，保障低保边缘群体的基本生活。”此外，《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2013〕20号）也提出，要强化基本民生保障制度改革，建立健全最低生活保障、就业困难群体就业援助、重特大疾病保障和救助等制度，健全并落实社会救助标准与物价涨幅挂钩的机制。整合社会救助资源，逐步形成保障特困群体基本生存权利和人格尊严的长效保底机制。

煤炭产业贫困职工家庭数量较多，主要原因有两个：一是煤矿井下作业条件差，工伤人员比例多于其他行业，而工伤待遇的调整并不能随物价的上涨而及时调整，老工伤人员的生活水平极为低下；二是煤炭企业兼并重组、整顿关闭工作的大量开展，导致职工下岗失业较多，而由于煤炭职工劳动技能的专用性和单一性，再就业非常困难，导致生活较为贫困。由此，加强社会救助工作，保障特困群体的基本生存权利，是当前煤炭产业社会保障工作面临的重要任务之一。

3.加强社会福利工作

提高社会福利水平，是完善社会保障政策的重要内容。《“十二五”规划纲要》提出，要以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平。坚持家庭、社区和福利机构相结合，逐步健全社会福利服务体系，推动社会福利服务社会化。加强残疾人、孤儿福利服务。由于历史原因，煤炭产业职工工作辛苦但收入长期偏低，生活居住条件较差，目前仍有相当一部分职工居住的棚户区未加改造，加强煤炭企业的社会救助和社会福利工作，改善矿区民生，建设和谐矿区，任务十分艰巨。

4.完善收入分配制度

《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》（国发〔2013〕6号）对收入分配提出了主要目标和任务：一是城乡居民收入实现倍增。到2020年实现城乡居民人均实际收入比2010年翻一番，力争中低收入者收入增长更快一些，人民生活水平全面提高。二是收入分配差距逐步缩小。城乡、区域和居民之间收入差距较大的问题得到有效缓解，扶贫对象大幅减少，中等收入群体持续扩大，“橄榄形”分配结构逐步形成。三是收入分配秩序明显改善。合法收入得到有力保护，过高收入得到合理调节，隐性收入得到有效规范，非法收入予以坚决取缔。四是收入分配格局趋于合理。居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重逐步提高，社会保障和就业等民生支出占财政支出比重明显提升。

2012年12月，在全国人力资源和社会保障工作会议上提出要完善企业工资制度。完善人力资源市场工资指导价位和行业人工成本信息指导制度，加快建立企业薪酬调查和信息发布制度，探索发布重点行业工资指导线。严格规范国有企业特别是中央企业负责人薪酬管理。健全工资支付保障制度，全面治理农民工工资拖欠问题。

四 完善煤炭产业社会保障政策

（一）明确社会保障范畴、调整相关政策内容

社会保障是煤炭产业健康发展必不可少的组成部分，目前涉煤的诸多法规文件对社会保障都有所提及，但大多只强调社会保障的某一方面，而且重点关注的仅是工伤保险。作为煤炭产业纲领性文件的《煤炭产业政策》，都没有明确提出“社会保障”概念，也没有安排独立的章节去规范社会保障，而是把社会保障的相关内容安排在“劳动保护”章节中，职业健康管理和职业病危害控制等内容，属于“安全生产”范畴。现行政策“劳动保护”章节，既包含了部分“社会保障”内容，又涵盖了部分“安全生产”内容。作为政策名称而言，“劳动保护”存在交叉性和不相容性。建议用“社会保障”代替原有的“劳动保护”，并对原“劳动保护”中所涉及的条款规范化、条理化、有序化，把属于“安全生产”的错位内容进行调整，对缺少的“社会救助”内容进行增补，并统一编订为独立的章节，即“社会保障”。

（二）建立健全煤炭产业社会保障体系

按照广覆盖、保基本、多层次、可持续发展的要求，建立健全煤炭产业社会保障体系。社会保障水平由经济发展水平所决定。保障水平过高会加重企业和在职者的负担，削弱经济发展的动力；保障水平过低不能发挥社会保障的作用，从而导致社会不稳定。由此，社会保障水平要保持适度，并与经济社会发展水平相适应。我国未富先老的基本国情决定了我国的社会保障水平不能过高，要做到全民有保障，就只能保证最基本的生活需要。当前，煤炭产业需要以最低层次的社会救助为基础，以社会保险为核心，以社会福利为最高纲领，以满足职工的基本生活需求为导向，建立多层次多支柱的保障体系，提高社会保障水平，并实现煤炭产业社会保障的可持续发展。

（三）完善煤炭产业的社会保险制度

煤炭产业社会保险制度不仅要体现行业的一般性，还要体现行业的特殊性。煤炭企业除了依法参加养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险外，还必须为一线职工办理意外伤害保险，提高井下职工的人身保障程度，体现煤炭行业的特殊性。要鼓励煤矿企业建立多种补偿机制，建立灵活的多层次保障体系，建立健全工伤预防、补偿和康复相结合的工伤保险制度，依法为职工办理工伤保险登记，并积极开展工伤预防和工伤康复工作。由于煤炭产业工残职工相对较多，政策上需要适度倾斜，实现工伤保险的政策保底，即对无论何种原因达不到本地区最低生活保障线的工伤人员，应该直接奔线，将其工伤待遇首先达到本地区低保标准，实现特困工伤人员的最低生活保障，然后参与工伤保险待遇的逐年调整。要妥善安置下岗失业职工，做好社会保险关系的转移接续工作。鼓励煤炭企业建立就业帮扶制度，促进下岗职工再就业。

（四）建立健全煤炭产业的社会救助制度

煤炭产业社会救助是煤炭企业职工的最后一道安全保障线。强化矿区基本民生保障，必须完善最低层次的社会救助制度，逐步形成保障特困群体基本生存权利和人格尊严的长效保底机制。一是建立经常性的社会救助制度，包括完善最低生活保障制度，建立困难群体的就业援助制度、重大疾病医疗救助和特困户生存救助制度等。鼓励煤炭企业建立矿区医疗救助基金，对无力支付医疗费的矿工开展医疗救助，对患有重大疾病的矿工家庭发放一定时间的生存救助金。二是健全临时性的矿区紧急救助制度。对发生天灾人祸的矿工家庭实行紧急救助和应急救助。三是鼓励开展矿区内部互助。建立职工互助基金和职工互助补充保险，倡导开展职工之间的互助互济活动，对困难群众起到帮扶作用。四是理顺救助管理体制，明确救助责任主体，建立特困职工档案，使符合条件的特困职工家庭得到常年救助。

（五）改善煤炭产业职工福利状况

提高煤炭产业职工生活质量，是煤矿企业现代化建设和发展的根本目标之一。煤炭企业在进行采煤塌陷区综合治理的同时，需要承担相应的社会责任，把经济建设、生态文明建设、民生建设统筹协调发展，鼓励采煤塌陷搬迁与城镇化建设、生态环境治理进行统筹结合。充分利用国家棚户区改造支持政策，改造历史形成的棚户区和矿区危房，建立以公租房为主要形式的保障性住房制度，进一步改善矿区职工居住条件和居住环境，使改善红利惠及矿区民生。

（六）深化煤炭产业个人收入分配制度改革

首先，完善公平合理的收入分配机制。提高劳动要素在初次分配中的比重，完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制。提高井下艰苦岗位津贴标准，制定井下职工最低工资标准。其次，对从事高危职业的井下职工，提高个人所得税起征点，对下井补贴、班中餐、夜班费等井下艰苦工作津贴免征个人所得税。再次，把职工工资水平及收入增长作为管理层绩效考核的重要指标，与管理层的实际收入挂钩。提高收入分配的透明度，年薪制定过程透明公开。最后，建立健全正常的工资增长调整机制。综合考虑以下因素：一是生活费用和CPI指数的变动情况；二是企业经济效益、生产发展和劳动生产率的提高，以及地方或区域经济发展的总体状况；三是企业劳动强度和工作环境的变化；四是其他行业和相似职业的工资状况。根据上述因素确定合理的工资增长率，并形成一种工资增长制度，每年根据实际情况的变化进行调整。

附：

社会保障法律法规政策体系

一 法律法规

由全国人大及常委会制定的相关法律有：

（1）《中华人民共和国矿山安全法》。1992年11月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过。该法旨在保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业的发展。

（2）《中华人民共和国劳动法》。1994年7月5日中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，自1995年1月1日起实施。该法规定了劳动者的主要权利和义务；劳动就业方针政策及录用职工的规定；劳动合同的订立、变更与解除程序的规定；集体合同的签订与执行办法；工作时间与休息时间制度；劳动报酬制度；劳动卫生和安全技术规程等内容。

（3）《中华人民共和国安全生产法》。2002年6月29日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自2002年11月1日起施行。该法于2011年修订。

（4）《中华人民共和国就业促进法》。2007年8月30日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2008年1月1日起施行。

（5）《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》。2007年12月29日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，自2008年5月1日起施行。确立了根据事实，遵循合法、公正、及时、着重调解的原则，依法保护当事人的合法权益。

（6）《社会保险法》。2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议通过，自2011年7月1日起实施。《社会保险法》实现了制度上的突破，以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系。

（7）《煤炭法》。2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过修改，将第44条修改为“煤矿企业应当依法为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费。鼓励企业为井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费”。

（8）《中华人民共和国职业病防治法》。2011年12月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议修改通过。该法对劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的职业病种类做了规定。

（9）《中华人民共和国劳动合同法》。2012年12月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修改通过，自2013年7月1日起施行。

由国务院制定的相关法规有：

（10）《中华人民共和国矿山安全法实施条例》。1996年10月11日国务院批准，10月30日发布。国家采取政策和措施，支持发展矿山安全教育，鼓励矿山安全开采技术、安全管理方法、安全设备与仪器的研究和推广，促进矿山安全科学技术进步。

（11）《失业保险条例》。1998年12月26日国务院第11次常务会议通过，自发布之日起实行。该法是为保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业而制定的条例。

（12）《城市居民最低生活保障条例》。1999年9月28日国务院第21次常务会议通过，自1999年10月1日起施行。该法有效发挥城市居民最低生活保障制度在保障困难居民生活方面的积极作用，极大地推动了城市居民最低生活保障工作的开展，将城市居民最低生活保障制度纳入法制化发展轨道。

（13）《煤矿安全监察条例》。2000年11月1日国务院第32次常务会议通过，自2000年12月1日起施行。

（14）《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》。2002年4月30日国务院第57次常务会议通过，自公布之日起施行。

（15）《工伤保险条例》。2003年4月16日国务院第5次常务会议讨论通过，自2004年1月1日起施行。该条例对于及时救治和补偿受伤职工，保障工伤职工的合法权益，分散用人单位的工伤风险，发挥了重要作用。

（16）《安全生产许可证条例》。2004年1月7日国务院第34次常务会议通过，自公布之日起施行。

（17）《劳动保障监察条例》。2004年10月26日国务院第68次常务会议通过，自2004年12月1起施行。

（18）《生产安全事故报告和调查处理条例》。2007年3月28日国务院第172次常务会议通过，自2007年6月1日起施行。

（19）《残疾人就业条例》。2007年2月14日国务院第169次常务会议通过，自2007年5月1日起施行。

（20）《职工带薪年休假条例》。2007年12月7日国务院第198次常务会议通过，自2008年1月1日起施行。

（21）《劳动合同法实施条例》。2008年9月3日国务院第25次常务会议通过，自公布之日起施行。

（22）《女职工劳动保护特别规定》。2012年4月18日国务院第200次常务会议通过，自公布之日起施行。该规定旨在减少和解决女职工在劳动中因生理特点造成的特殊困难，保护女职工健康。

二 部门规章

（1）《最低工资规定》。2003年12月30日劳动和社会保障部第7次部务会议通过，自2004年3月1日起施行。

（2）《安全生产行业标准管理规定》。2004年10月18日国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）局务会议审议通过，自2004年12月1日起施行。

（3）《劳动防护用品监督管理规定》。2005年7月8日国家安全生产监督管理总局局务会议审议通过，自2005年9月1日起施行。

（4）《建设部关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》（建住房〔2005〕178号），2005年10月7日发布。

（5）《关于做好煤矿企业参加工伤保险有关工作的通知》（劳社部发〔2005〕29号），2005年11月15日发布。

（6）《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》（安监总煤矿〔2006〕48号），2006年3月15日发布。

（7）《关于加强煤矿专业人才培养工作的意见》（教高〔2006〕4号），2006年4月29日发布。

（8）《关于调整煤矿井下艰苦岗位津贴有关工作的通知》（劳社部发〔2006〕24号），2006年7月12日发布。

（9）《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，2007年12月22日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，自2008年2月1日起施行。

（10）《企业职工带薪年休假实施办法》。2008年7月17日人力资源和社会保障部第6次部务会议通过，自公布之日起施行。

（11）《中央企业安全生产监督管理暂行办法》。2008年8月18日国务院国有资产监督管理委员会第67次主任办公会议审议通过，自2008年9月1日起施行。

（12）《生产安全事故应急预案管理办法》。2009年3月20日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，自2009年5月1日起施行。

（13）《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》。2009年5月27日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，自2009年10月1日起施行。

（14）《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》。2010年8月30日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，自2010年10月7日起施行。

（15）《中央企业安全生产禁令》。2010年12月24日国务院国有资产监督管理委员会第94次主任办公会议审议通过，自2011年1月1日起施行。

（16）《工伤认定办法》。2010年12月31日人力资源和社会保障部第56次部务会议通过，自2011年1月1日起施行。

（17）《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》。2010年12月31日人力资源和社会保障部第56次部务会议通过，自2011年1月1日起施行。

（18）《企业劳动争议协商调解规定》。2011年11月30日人力资源和社会保障部第76次部务会议审议通过，自2012年1月1日起施行。

（19）《安全生产培训管理办法》。2011年12月31日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，自2012年1月19日起实施。

（20）《工作场所职业卫生监督管理规定》。2012年3月6日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，自2012年6月1日起施行。

（21）《用人单位职业健康监护监督管理办法》。2012年3月6日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，自2012年6月1日起施行。

（22）《煤矿安全培训规定》。2012年5月3日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，自2012年7月1日起施行。

（23）《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》。2013年1月15日国家安全生产监督管理总局局长办公会议审议通过，自公布之日起施行。

（24）《劳务派遣行政许可实施办法》。2013年6月20日人力资源和社会保障部第10次部务会议审议通过，自2013年7月1日起施行。

三 指导性文件

（1）2005年6月7日，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》（国发〔2005〕18号）发布，提出要“强化煤矿安全生产保障体系，进一步落实安全生产责任、大煤矿安全投入，提高煤矿职工队伍素质，提高矿工劳动保障水平，提高矿工生活质量”。

（2）2005年9月3日，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（中华人民共和国国务院令第446号）公布。

（3）2006年1月31日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）发布。

（4）2006年6月15日，《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》（国函〔2006〕52号）发布，对“加强煤矿安全技术培训和资质管理、规范劳动用工行为、煤矿企业转产职工再就业”提出了要求。

（5）2008年2月16日，《国务院办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》（国办发明电〔2008〕15号）发布。

（6）2009年5月24日，《国务院办公厅关于印发国家职业病防治规划（2009～2015年）的通知》（国办发〔2009〕43号）发布，指出职业病高发的原因：一是用人单位责任不落实；二是政府监管存在薄弱环节；三是防治工作基础比较薄弱。

（7）2010年10月16日，《国务院办公厅转发发展改革委关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》（国办发〔2010〕46号）发布，提出，企业兼并重组过程中，要“维护企业与社会和谐稳定。制定切实可行的职工安置方案，落实安置资金”。

（8）2011年10月14日，《国务院办公厅关于印发安全生产“十二五”规划的通知》（国办发〔2011〕47号）发布，提出了“十二五”期间安全生产工作的指导思想、基本原则、规划目标和主要任务。

（9）2011年11月2日，《国务院关于坚持科学发展安全发展、促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）公布。

（10）2012年9月1日，《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）发布，提出加强和改进最低生活保障工作的政策措施。

（11）2013年2月5日，《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》（国发〔2013〕6号）发布，提出了深化收入分配制度改革的总体要求和主要目标。

（12）2013年5月18日，《国务院批转发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2013〕20号）发布，提出，要“健全全民医保体系”，深化“基本民生保障制度改革，建立健全最低生活保障、就业困难群体就业援助、重特大疾病保障和救助等制度”。

（13）2013年7月12日，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）发布，提出，要加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造。2013～2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。

四 其他

（一）发展规划类

主要有：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《社会保障“十二五”规划纲要》《卫生事业发展“十二五”规划》《国家职业病防治规划（2009～2015年）》《煤炭工业发展“十二五”规划》《煤炭安全生产“十二五”规划》等。

（二）技术标准类

主要有：《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》（GB/T 16180—2006），2006年11月劳动和社会保障部发布，这是新的工伤鉴定的国家标准，标准共分10级。《劳动能力鉴定——职工工伤与职业病致残等级》（GB/T16180—2006），由国家标准化管理委员会批准发布，自2007年5月1日实施。《中华人民共和国国家职业卫生标准职业健康监护技术规范》（GBZ188—2007），2007年3月16日由卫生部发布。