中国-东盟能源合作面临的机遇与挑战
2013年以来，中国明显加强了包括东盟在内的周边外交工作。按照中国外交的总体布局，东盟将是中国周边外交的优先方向。在今后5年至10年里，中国和东盟之间将努力建设“中国-东盟自由贸易区升级版”，打造“中国-东盟命运共同体”。显然，这为中国-东盟能源合作提供了历史性的发展机遇。不过需要看到的是，中国-东盟能源合作，也面临着一些不容回避的挑战。
第一节 中国-东盟能源合作面临的机遇
一 经济全球化和区域化为中国-东盟能源合作提供了相互依存的时代背景
当今世界，经济全球化和区域化并行不悖，国际经济相互依存日益增强，任何一个国家的发展均不可能脱离外部世界。在此背景下，大部分国家都必须通过双边或多边合作来解决能源问题。近年来，随着中国与东盟战略伙伴关系的巩固，以及中国-东盟自由贸易区的顺利建成，双方在能源领域的相互依存日益加深，为彼此间的能源合作奠定了坚实的基础。
（一）经济全球化赋予中国-东盟共同优化能源配置的机会
在经济全球化背景下，生产要素加速在世界范围内流动。能源作为一种兼具“一般性”和“战略性”的商品或资源，必将在全球范围内进行配置。各国能源供应与经济发展的安全越来越依赖于整个国际能源供应体系的安全发展。
作为全球能源市场的一部分，中国与东盟正受益于经济全球化赋予彼此共同优化能源配置、参与相应国际分工和重新整合能源领域经济活动的机会。进入21世纪以来，中国与东盟各国能源合作日益紧密，东盟已成为继中东和非洲地区之后，中国的第三大能源进口来源地。双方能源禀赋的不同决定了相互间开展形式多样的能源合作对保障彼此能源安全的重要性。东盟各国中，马来西亚、文莱、泰国、越南等国石油储量丰富，印度尼西亚、马来西亚、缅甸等国天然气开发潜力巨大。印度尼西亚、越南等国的煤炭相对于中国北方产煤大省来说具有运输优势，可以为中国东部、南部省份的经济发展提供重要的能源支撑。因此，在中国对外原油、天然气、煤炭等能源进口方面，东盟都扮演着非常重要的角色。与此同时，中国利用自身较强的炼油能力和丰富的电力能源，也在向越南、缅甸、菲律宾等东盟国家提供成品油，向越南、缅甸、泰国等国输送电力。除了传统的能源贸易，中国还与东盟各国在能源运输安全、能源投资、勘探开发、电网及油气管道等基础设施建设、新能源与可再生能源利用等方面积极展开合作。
2012年，中国与东盟双边货物贸易额达到4000.93亿美元，同比增长10.2%；2013年为4436亿美元，同比增长9.8%；2014年为4804亿美元，同比增长8.3%。过去5年，中国与东盟的双边贸易额年均增长25.2%，其中，中国对东盟的出口年均增长27.6%，从东盟国家的进口年均增长23%。目前，中国已成为东盟第一大贸易伙伴，东盟成为中国继欧盟和美国之外的第三大贸易伙伴[1]。经济全球化为中国与东盟开展包括能源在内的多层次、宽领域的经济合作搭建了平台。双方形式多样的能源合作必将充分发挥中国与东盟在资金、勘探开发技术、市场、资源禀赋等方面的互补性优势，为彼此找到更多的利益交汇和合作基础。
（二）区域化加速中国-东盟能源贸易自由化与投资便利化
作为与全球化并行发展的一种趋势，区域化以区域内经济活动的高度密切联系为基础。东盟地处中国周边，其中缅甸、老挝、越南、泰国、柬埔寨毗邻中国西南地区。地理上的邻近性为中国加强与东盟各国包括能源在内的经济合作提供了便利，也为双方区域化奠定了地缘基础。
中国与东盟的区域化进程是区域内各国能源资源在一定范围内的共享，同时也是彼此间合作意愿逐渐趋同的一个演化过程。冷战结束后，伴随着经济全球化的不断深入，中国-东盟区域化进程不断推进并取得积极成果。2010年，中国-东盟自由贸易区（CAFTA）全面启动，中国与东盟正式形成一个涵盖11个国家、19亿人口、贸易额达4.5万亿美元的巨大市场[2]。能源方面，中国与东盟之间油气等能源产品的贸易关税正在逐步降低，各国在原油、成品油和天然气进口上，基本实现了零关税、低关税和取消配额管理的政策，并普遍放开了国内能源勘探开发市场。中国与东盟相互开展能源贸易等合作不仅将更加便捷，而且成本也相对较低。此外，中国与东盟均已是世界贸易组织成员。世贸组织《服务贸易总协定》《贸易技术壁垒协议》《与贸易有关的投资措施协议》等相关的贸易约束机制也有利于中国与东盟能源合作中减少贸易与投资壁垒，促进中国与东盟各国能源贸易的自由化与能源投资的便利化。
二 中国-东盟政治互信的不断深化发展为彼此间的能源合作奠定了战略基础
20世纪90年代以来，中国与东盟在政治、经济、科技和文化各个领域的交流与合作日益增多，双方的友好合作关系顺利发展，政治互信不断深化，为密切能源合作提供了重要的基础和支撑。
（一）中国与东盟政治互信的深化降低了能源合作的政治敏感性
能源作为一种特殊的战略资源，是国民经济发展的“血液”。而能源组成中占比最大的化石能源储量有限，且具有不可再生性。显然，中国与东盟的能源合作不可避免地受到国际政治形势、资源民族主义的影响，具有很高的战略敏感性和政治敏感性。
中国与东盟建立政治互信的过程，同时也是双方通过沟通交流增信释疑的过程。1991年，中国与东盟开始正式对话。随着政治交往的不断加深，1996年7月中国正式成为东盟的全面对话伙伴国。1997年的亚洲金融危机中，中国坚持人民币不贬值，和东盟国家共同渡过了难关。危机之后，双方深刻认识到，加强互利合作、推动经济一体化，是实现共同发展与繁荣的必由之路。1997年《中华人民共和国与东盟国家领导人会议联合声明》发表，中国与东盟建立了领导人会晤机制和睦邻互信伙伴关系。2002年11月，中国和东盟签署了《中国-东盟全面经济合作框架协议》，中国-东盟自由贸易区建设进程正式启动。2003年10月，中国和东盟签署了《中国-东盟战略伙伴关系联合宣言》，宣布建立面向和平与繁荣的战略伙伴关系。同一天，中国作为第一个地区外大国正式加入《东南亚友好合作条约》，将中国与东盟的友好合作关系制度化、法律化。近年来，中国与东盟不断加强政府高层对话，政治互信稳步加深，能源问题逐渐成为双方领导人高峰会晤的常设议题。中国与东盟通过加强友好往来、密切经贸合作，不断寻求和增大彼此能源合作的利益交汇点，减少了部分东盟国家对与中国进行能源合作的顾虑和猜疑，降低了彼此间能源合作的政治敏感性。
值得注意的是，党的十八大，特别是2013年以来，中国明显提升东盟在周边外交中的地位。2013年6月，中国外交部部长王毅提出，中国将坚持把东盟作为“周边外交的优先方向”，坚持不断深化同东盟的战略伙伴关系；9月，李克强总理在广西南宁举办的第十届中国-东盟博览会开幕式演讲中，提出建设“中国-东盟自由贸易区升级版”的宏愿；10月，习近平主席在印度尼西亚国会发表演讲时指出，中国愿同东盟建设更为紧密的“中国-东盟命运共同体”，实现共同发展、共同繁荣。展望未来，我们有理由相信，中国-东盟关系在经历了“黄金十年”之后，有望进入“钻石十年”的发展阶段。显然，这为中国-东盟能源合作奠定了前所未有的政治互信基础。
（二）中国与东盟政治互信的深化推动了双方能源合作机制不断完善
中国与东盟能源合作机制的建立，不仅有赖于相关国家对建立能源合作机制产生的利益收益预期，还与中国和东盟不断深化的政治互信密切相关。过去20多年来，中国与东盟政治互信的不断深化，不仅激励各国政府积极参与能源合作机制的签署和执行，同时也有利于对已经签署的能源合作机制进行引导与示范，使其在操作层面上有更大的实质性进展。
当前，中国与东盟专门性的能源合作机制主要有APEC能源工作组与能源部长会议、中印（尼）能源论坛、东盟10+3（中日韩）能源部长会议以及中菲越南海油气资源联合调查、中越北部湾油气联合勘探开发制度等。1990年发起的APEC能源工作组会议和1996年开始的APEC能源部长会议为中国与东盟开展能源对话提供了有利场所，成立于2002年的中印（尼）能源论坛为中国与东盟最重要的能源出口国提供了能源对话机制，2003年发起的东盟10+3（中日韩）能源部长会议加强了中国与东盟的能源对话与协作。中菲越南海油气资源联合调查和中越北部湾油气联合勘探开发制度，是中国-东盟能源安全合作的最新实践。此外，中国与东盟还建立了一些综合性的能源合作机制，如中国-东盟自由贸易区（CAFTA）、大湄公河次区域经济合作（GMS）、亚洲地区反海盗及武装劫船合作（ReCAAP）、非传统安全合作（CANSC）和东盟地区论坛（ARF）等。CAFTA 为中国与东盟的能源贸易、投资、争端解决提供了一定的制度框架；GMS 主要为中国与部分东盟国家的电力贸易提供了规则约束；ReCAAP 加强了中国和东盟打击海盗和武装劫船活动的信息合作，对维护能源通道安全具有积极意义；CANSC所涉内容广泛，几乎涵盖能源领域的所有方面；ARF是亚太地区最重要的官方多边政治与安全对话合作机制，为政治、军事等领域的中国-东盟能源安全合作，提供了对话的平台。总的来说，中国与东盟能源合作机制的不断建立和完善，有效地降低了双方能源合作过程中的交易成本、提高了相关国家的违约成本、增强了中国与东盟能源合作的稳定性和长期性。
三 中国与东盟各国经济快速发展对加强彼此间能源合作提出了迫切需求
一般而言，能源需求与经济发展密切相关，经济增长强劲有力时，对能源的需求就越强，反之就越少。从1978年到2007年，中国国内生产总值年均增长9.8%，是同期世界经济年均增长率的3倍多[3]。2012年，中国国内生产总值同比增长7.8%，达到51.93万亿元[4]。1997～1998年亚洲金融危机后，东盟国家经济相继复苏，并取得了长时间的快速增长。2012年，东盟经济增长达到5.6%[5]。这一数据比全球平均水平的3.1%高出2.5个百分点[6]。中国与东盟国家经济的持续快速发展以及随之而来的工业化与城市化进程的不断加快，使其自身对能源的需求与日俱增。20世纪90年代以后，中国的能源消费总量与对外依存度便不断上升。2011年，仅中国就贡献了全球能源消费增量的71%[7]。2012年，中国的石油进口依存度已由2011年的59.9%上升到62.1%[8]。根据美国能源信息局（EIA）的预测，中国已经是全球最大的能源消费国和仅次于美国的第二大石油消费国，并将于2014年超过美国，成为世界最大的石油净进口国，两国间的差距还将继续拉大[9]。东盟方面，除文莱、马来西亚、印度尼西亚外，其他国家石油消费的70%需要进口[10]。据亚太能源研究中心预测[11]，东南亚地区（不包括柬埔寨、老挝、缅甸）的能源需求到2020年将比1999年的2.52亿吨翻一番，达到5.25亿吨油当量。
图3-1 中国主要能源品种进口量（2002～2011年）
进入21世纪以来，中国与东盟均面临因经济发展带来的能源需求不断扩大、能源安全形势日益严峻等问题和挑战。保障能源供应和能源安全的迫切需求为中国与东盟加强能源合作带来了契机。
（一）中国与东盟日益增加的能源需求强化了利用彼此能源互补优势的共识
东盟油气资源相对丰富，煤炭资源对中国东部、南部省份具有地缘优势。中国在电力能源方面比较有优势。双方能源禀赋不同，能源消费量与消费结构也有差异，具备一定的能源互补优势。中国与东盟扩大的能源需求促使双方寻求借助油气管道和电网互联等方式，将区域内各国富余的能源资源输送到能源相对短缺的国家。通过彼此能源市场的供需调配和相互补充，促进区域内能源自由流动，从而使中国与东盟各国的能源需求在一定程度上得到满足和缓解（见表3-1、表3-2）。
表3-1 1995～2014年中国从东盟五国原油进口情况
表3-2 2012年中国与东盟三国跨境电力贸易情况
（二）中国与东盟日益增加的能源需求促进了双方在能源领域的联合勘探开发
东盟有着较为丰富的油气资源，而中国具有资金、技术等优势。同时，双方还具有丰富的新能源和可再生能源开发潜力。能源需求的日益增加促使中国与东盟加快探明本地区油气资源储量，优化开采效率，充分利用本地区新能源与可再生能源，提高彼此的能源自给自足能力，从而客观上促进了双方在能源领域的联合勘探开发（见表3-3）。
表3-3 2014年中国与东盟五国的石油探明储量和产量
（三）中国与东盟日益增加的能源需求激励着双方在国际能源市场加强合作
中国与东盟能源需求，尤其是石油需求的快速增长，客观上需要加强与中东和非洲等世界其他产油国之间的联系。作为能源消费国，中国与东盟各国在国际能源合作中采取一致策略，对维护双方的能源利益不仅必要而且是至关重要的。中国与东盟各国都有求于其他地区的能源，在能源谈判过程中如果各自为政，相互竞价，只会让第三者渔翁得利。但若组织起来，就会在一定程度上增强议价能力。例如，在解决亚洲石油溢价和油价不稳问题上，中国与东盟可以结成战略伙伴，通过与石油输出国的平等对话消除石油溢价，一起构建亚洲能源消费市场，确保以合理的价格获得稳定的能源供应[12]。中国与东盟保障彼此能源供应和能源安全的“共同利益”正越来越激励着双方在国际能源市场加强合作。
四 中国-东盟互联互通建设为彼此间构建一体化能源市场形成了重要推力
中国同东盟国家山水相连，陆海相通，双方在交通基础设施方面的互联互通自20世纪90年代已经开始。2010年10月，在越南河内召开的第17次东盟领导人会议上，东盟各国一致通过了以基础设施建设、机制构建和人文交流为主体的《东盟互联互通总体规划》。规划涵盖了昆明至新加坡铁路网、高速公路网、东盟电网等建设项目，为中国深化与东盟的互联互通带来了新的机遇。作为对“东盟互联互通总体规划”的配合，中国政府把与东盟的互联互通建设提升到前所未有的高度，设立了总规模100亿美元的“中国-东盟投资合作基金”，宣布以250亿美元信贷积极支持东盟道路、电站、港口等基础设施建设[13]。经过多年的努力，目前中国-东盟互联互通已经取得了重要进展。其中，澜沧江-湄公河跨国航运合作项目取得重大突破，泛亚铁路东线、中线和西线三个方案中中国境内段的建设已纳入中国《中长期铁路网规划》，且相关建设正在稳步推进，南北经济走廊西线（昆明-老挝-曼谷公路）已经建成、东线和中线建设目前也已取得积极进展，中国与东盟航班往来达到每周1000余班。2012年中国成立了互联互通委员会，加强同东盟相关机构的机制化交流。此外，中国还向东盟倡议设立中国-东盟海洋合作伙伴关系，并设立了30亿元人民币的中国-东盟海上合作基金，积极推进与东盟海上的互联互通[14]。
图3-2 中国与东盟三国的电力、油气管道互联互通情况
作为中国-东盟互联互通的重要内容，能源基础设施的互联互通是深化中国与东盟关系、推进双方能源合作的重要基础和前提。同时，也是推动中国与东盟能源一体化市场加速形成的必要条件。
（一）中国-东盟互联互通建设降低了彼此开展能源贸易的物流成本
中国与东盟间以油气为代表的能源贸易主要有公路、铁路、水路和管道四种基本运输方式。双方陆路、航运以及区域内油气管道等能源基础设施的互联互通建设，不仅丰富了彼此原有的能源运输渠道，而且还可以通过选用更加便捷的运输方式提高能源运输效率，从而有效降低中国与东盟油气等能源贸易的物流运输成本。例如，中缅油气管道贯通并投入使用后，不仅中国从中东和非洲进口的原油相比传统经过马六甲海峡的石油运输路线至少能减少1200公里的路程，而且产自缅甸近海的天然气也可以通过这条管道直达中国境内，因此有效降低了中国从东盟进口或过境的油气等能源的物流运输成本。此外，中国自21世纪以来也在向东盟的印度尼西亚、新加坡、越南等国家出口成品油，彼此间公路、铁路、航运、油气管道等的互联互通建设也直接降低了中国对东盟出口成品油的物流运输成本（见表3-4）。
表3-4 2014年中国向东盟出口成品油概况
（二）中国-东盟互联互通建设促进了双方电力能源的开发与利用
中国与东盟各国在水能、太阳能、风能等新能源与可再生能源开发利用方面发展潜力巨大。潜在能源和电力供应能力的开发可以减少中国与东盟之间能源供不应求的缺口，但是需要有关国家的协作和地区电网的互联。此外，水电、太阳能发电、风力发电等绝大部分新能源与可再生能源的利用也需要通过电网才能到达最终用户。自2004年中国云南河口至越南老街110KV电力联网工程顺利投产以来，中国与东盟以电网为代表的互联互通建设取得了丰硕的成果，相继建成了中国至越南、中国至老挝、中国至缅甸等国家多条跨国输电线路以及相应输变电网。中国与东盟间以电网为代表的互联互通建设，客观上促进了彼此水电等电力能源的开发与利用。以中国南方电网云南公司为例：电力出口方面，自2004年9月25日至2012年10月31日，对越南送电累计电力收入12.13亿美元。自2009年12月6日至2012年10月25日，115千伏勐腊-那磨线对老挝送电累计电力收入1494.7万美元。电力进口方面，自2008年12月至2012年10月25日，云南电网公司自缅甸瑞丽江电站进口电力支出12.80亿元人民币。自2010年8月至2012年10月25日，云南电网公司累计自缅甸太平江电站进口电力支出9589.7万元人民币[15]。
（三）中国-东盟互联互通建设提升了能源运输的便捷与安全
中国与东盟地理位置毗邻，在能源过境运输方面彼此依赖。一方面，东盟是连接太平洋和印度洋的交通要道，由其成员国新加坡、马来西亚、印度尼西亚共同扼守的马六甲海峡，是中国能源进口的必经之地；另一方面，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦等能源大国接壤，是东盟能源运输的潜在过境国。中国与东盟间陆路、航运、管道等的互联互通建设，增进了彼此从区域内以及区域外进口石油天然气等能源运输的便捷与安全，深化了中国与东盟间能源过境运输的“战略互信”。
五 新能源与可再生能源开发利用开辟了中国-东盟能源合作的新领域
中国和东盟既有丰富的新能源和可再生能源，又有快速成长的稳定的消费市场。目前，双方在包括太阳能、生物质能在内的新能源与可再生能源开发应用领域建立了良好的合作关系，为中国-东盟能源合作开辟了新的发展领域。
（一）新能源与可再生能源开发利用有利于中国-东盟能源合作向节能减排方向积极发展
发展新能源与可再生能源是应对化石能源日益枯竭的必然选择，也是解决因过度使用化石能源带来环境问题的一个重要途径。开发利用新能源与可再生能源已成为中国与东盟国家缓解能源供需矛盾、减轻环境污染、调整能源结构、转变经济增长方式、促进能源安全与经济社会可持续发展的重要举措（见图3-3）。
新能源与可再生能源已被中国列为“十二五”规划的七大战略性新兴产业之一。规划明确提出，到2015年，中国将建立有竞争性的可再生能源产业体系，风电、太阳能、生物质能、太阳能热利用及核电等非化石能源开发总量将达到4.8亿吨标准煤。风电将达到1亿千瓦，年发电量1900亿千瓦时，其中海上风电500万千瓦；太阳能发电将达到1500万千瓦，年发电量200亿千瓦时[16]。
东盟方面，相关国家对新能源和可再生能源的需求同样也在不断上升。据马来西亚能源研究中心预测，到2020年，东盟的能源需求将占世界总需求的32%[17]。因此，东盟正在调整现有能源结构并大力发展新能源与可再生能源，力争在2030年左右将能源结构稳定在一个相对合理的水平。东盟在推进新能源与可再生能源计划的过程中，正积极加强包括中国在内的其他国家能源机构的合作并争取得到更多的支持和帮助。
图3-3 中国与东盟六国可再生能源消费量（2002～2012年）
（二）新能源与可再生能源开发利用促进了中国与东盟在能源技术革新领域的合作
新能源与可再生能源的开发利用，很大程度上是以电力能源的形式出现的，在推广与使用过程中面临着经济性和技术性方面的挑战。诸如，太阳能光伏发电技术等新能源与可再生能源的利用，如果要使其对减少温室气体排放发挥有意义的贡献，就有必要降低其成本[18]。同时，还必须将其与现有的发电方式进行有效整合，克服新能源与可再生能源发电在输送、分配、存储等环节的瓶颈[19]。而这些都有赖于能源技术的不断创新。
中国与东盟围绕新能源与可再生能源的开发利用，客观上促进了双方在能源技术革新等领域的合作。2009年，“中国-东盟新能源与可再生能源开发利用国际科技合作论坛”在中国昆明召开，与会代表围绕太阳能、生物质能等新能源与可再生能源的开发利用及国际科技合作进行了深入的研讨和交流[20]。2011年“中国-东盟应对气候变化：促进可再生能源与新能源开发利用国际科技合作论坛”在中国昆明成功举行，此次论坛不仅为中国与东盟国家在新能源与可再生能源技术应用、技术转移方面提供了一个沟通信息、交流经验、展示成果、开展科技合作的平台，而且取得了一系列丰硕的成果。首先，中华全国工商联新能源商会与东盟国家有关机构达成了合作意向。其次，中国云南省科技情报研究院、云南晶能科技有限公司、泰国蓝色能源环境有限公司三方共同签署了合作协议，在泰国开展太阳能建筑与光伏发电技术应用示范推广。最后，中国云南省科技情报研究院分别与泰国DBIC有限公司、泰国国际能源环境有限公司签署了合作协议，共同在泰国推广新能源与可再生能源的技术和产品[21]。2012年，中国与东盟在中国昆明合作成立了“中国-东盟教育培训中心：新能源与可再生能源科技培训中心”，主要面向东盟开展新能源与可再生能源技术培训。
近年来，中国在新能源与可再生能源开发利用方面取得了重大的技术突破和丰硕的革新成果。在煤炭清洁高效利用、智能电网、分布式能源系统建设等新能源和可再生能源技术方面，已立足科技创新建立了众多世界级的示范工程。同时，正积极推进电网友好型风电并网、大规模光伏系统集成、运行控制及保护，以及生物质能综合利用集成及关键设备制造等技术的研发和示范工作。东盟各国也出台了大量相应的绿色能源规划，积极研发推广风能、太阳能、地热、潮汐、煤炭清洁及再生能源等新能源技术。
中国与东盟在新能源与可再生能源开发利用领域各具优势，互补性强。中国积累了丰富的新能源与可再生能源开发利用经验，并具备资金和技术优势。东盟则具有丰富的太阳能、风能、水力发电、生物质能等新能源与可再生能源资源。双方以输变电网为代表的能源互联也在稳步推进之中。中国与东盟围绕新能源与可再生能源开发利用展开的能源合作不仅具有坚实的合作基础，而且也有着良好的发展潜力。
第二节 中国-东盟能源合作面临的问题与挑战
中国与东盟的能源合作已经取得不少成效，但展望未来，双方的合作依然面临着诸多问题与挑战。
一 我国海外投资政策和企业管理制度缺陷将制约我国与东盟能源合作水平的提升
我国海外投资起步较晚，相应的法律法规体系不够健全，对我国海外投资企业的指导、约束和保障功能有限，对与东盟的能源合作十分不利。同时，我国企业海外投资时间短，经验不足，企业的管理制度达不到国际要求，对我国与东盟的能源合作也产生制约作用。
（一）国家现行政策的缺陷
首先，政府支持境外投资的政策缺乏系统性、连续性和稳定性。目前，中国的海外投资管理政策基本上是针对投资的审批，投资促进政策以新建企业为主，对于投资的后期管理和监管没有相应的法规条例。其次，政府支持海外投资的政策没有上升到立法的高度。至今我国尚未颁布任何有关境外投资的法律，这不仅使企业在海外发生的投资纠纷无法可依，也使企业正当的行为得不到法律的保护。最后，政府的各种审批制度和外汇管理制度过于烦琐。如审批时间过长、手续复杂等，导致一些项目贻误了最佳投资时间。在外汇管理方面，由于中国尚未实行资本项目下的自由兑换，海外投资企业的用汇额度仍受到一定限制。
（二）企业管理制度的不完善
中国能源企业虽然进行了多次的内部深化改革，包括减员增效、股份公司上市等，但其经营管理机制仍存在某些弊端。海外能源企业遇到的最大障碍就是缺乏自主经营权，这在很大程度上影响了企业的海外发展。同时，我国企业海外经营的经验少，在经营管理理念方面与西方跨国公司的差距较大，在当地履行社会责任的意识还不够强，曾使我国与东南亚各国在水电、矿产、油气等方面的投资合作遭受负面影响。
二 东盟国家在资源、技术、政策、市场等多方面的局限将给中国-东盟能源合作带来风险
从东盟方面来看，各国资源和技术水平的有限性将会削弱我国与东盟能源合作的基础；同时，部分东盟国家法律法规不健全、基础设施落后、市场机制不完善，加上东盟国家不断滋生的资源民族主义情绪和多民族冲突，使得我国与他们的能源合作面临风险。
（一）东盟国家油气等资源和物质技术有限
油气、矿产等资源都是有限的、不可再生的。随着过度的开采，这些资源将会日益枯竭，我国与东南亚各国的能源合作也将失去合作的物质基础。东盟国家大多是发展中国家，他们的经济增长大多是一种粗放式增长，这种经济增长方式的重要代价就是高能源消耗，即在繁荣发展的背后，却是高投入和高能耗。位于东京、APEC下属的亚太能源研究中心（APERC）称，除了文莱石油较丰富外，东南亚其余国家都会成为纯石油进口国。该中心预测，东南亚地区的石油需求（不包括柬埔寨、老挝、缅甸）到2020年将比1999年的2.52亿吨翻一番，达到5.25亿吨油当量，比1990年的石油消耗多出2倍，届时整个东南亚地区石油将短缺2.02亿吨（即每天要短缺400万桶）。到那时东南亚不再是能源盈余的地区，而且还需要越来越多的能源资源来满足自身需求[22]。目前东盟国家的石油和天然气的储采比已经远远低于世界平均水平，如图3-4、图3-5如示。
图3-4 2012年东盟国家油气资源储采比
图3-5 2014年东盟国家油气资源储采比
现阶段东盟国家的能源工业仍处于资源开采阶段，为了增加财政收入，各国都千方百计引进先进技术以扩大原油生产，在此过程中存在过度开采而加速资源枯竭的危险。另一方面，随着不断的开采，东盟国家的油气勘探的难度越来越大，相应的成本也越来越高。据亚太能源研究中心预测，在2020年前的20年，东南亚需要在能源基础设施方面投资3740亿～4850亿美元[23]。可开采资源的日益枯竭和开采成本的逐渐加大，将限制我国与东盟国家能源合作的发展。
（二）部分东盟国家存在诸多不符合国际惯例的法律法规
有的东盟国家在允许外国公司在其领土上获得利润的同时，也会从出于保护自身利益的角度出发，制定一些针对外国企业的规定，收取诸如合同签字费、生产定金、利润提成等费用，并在外国企业进入时，设有投资额门槛，多数表现为承担最低义务工作量、交纳各种费用、必须完成的基础建设以及各种援助等。有的国家还规定，外国公司在产品分成合同中必须将一定比例的义务油按规定价格卖给当地政府，但支付给外国公司的却是本国货币。例如，缅甸对外国公司开发其油气资源采取产量分成合同制度，合同中在分成比例、勘探期内的最少投资或工作量、职工培训等有详细的规定。其中在合同中对义务油的规定是：合同者要把自己所得的分成油的20%作为义务油，按缅甸政府规定的义务油价卖给缅甸政府，并规定义务油可用缅元买，其余80%可按国际价格销售，但也要优先在缅甸国内销售[24]。
（三）部分东盟国家基础设施落后和市场环境欠佳
东南亚部分国家，尤其是缅、越、老、柬等经济欠发达国家，油气勘探开发历史虽然较早，但发展相对缓慢。国家经济落后，基础工业较薄弱，缺乏基本的基础设施建设，在交通运输、机械设备制造和油气生产、储藏、炼制、原材料供应及科研实验手段等方面难以形成有效的支撑，一定程度上制约了油气勘探开发合作的进行和发展。譬如，在柬埔寨，中柬能源合作的最大障碍就是基础设施不完善、政府管理腐败低效和市场机制不完善。由于长期受战争影响，柬埔寨公路、铁路和桥梁中的大部分已被破坏，至今尚未修复；电力能源设施落后，供应短缺，电价居高不下。此外，柬埔寨国内社会治安混乱，政府贪污腐败问题严重，而且还是当今法制制度最不健全的国家之一。我国与这些东盟国家的能源合作势必面临高投入、高成本的风险。
（四）东盟内部资源民族主义情绪近年来有所抬头
资源民族主义是一种对国家资源矿产的民族主义情绪，认为资源国政府应牢牢掌控国家战略资源，不让外国资本榨取本国资源并从中获得高额利润。例如，油气资源国政府为了本国生存和发展的需要，通过限制甚至禁止外国资本对本国油气产业的投资和“修改条款”等手段，来加强本国对油气资源的控制。世界经济的发展增加了各国对资源的需求，这为资源民族主义提供了时代背景，并把世界经济带入高价资源的时代。在世界资源市场上，原油、原煤、铁矿石、有色金属等价格居高不下。而高价资源又进一步激发资源民族主义，资源出口国为了自身利益不惜改变规则，包括资源价格和税率等。
近年来，东盟国家资源民族主义出现抬头之势，各国开始对资源产品的开发与出口提出诸多限制条件。印度尼西亚颁布新的矿业投资及矿产品出口条例，不仅大幅提高矿产品的出口税率，还限制外国矿业公司持股比例。需要指出的是，由于我国经济的高速发展，对海外资源空间的拓展引起某些周边国家和一些西方国家的担忧和警惕，所谓的“中国威胁论”和“能源威胁论”在东南亚国家有一些市场，中国能源企业在东盟国家的水电开发、油气开采以及矿产资源合作项目有时被扣上“资源掠夺”的帽子。近两年越南不断减少和限制对我国煤炭和铁矿石的出口，我国在缅甸的密松电站和莱比塘铜矿等资源投资型项目的经历多少也与资源民族主义情绪有着密切关系，这势必会给我国能源企业“走出去”以及与东南亚国家开展能源合作带来巨大的风险。
（五）部分东盟国家存在民族及宗教冲突的风险
东南亚各国是典型的多民族国家，缅甸就有135个民族，越南有60多个民族，泰国有30多个民族。独立后，各国不同的民族地区由于经济发展的不平衡、政府对少数民族的歧视或者民族宗教信仰的差异等因素，引发一些国家错综复杂的民族矛盾和冲突，甚至产生民族分离意识和分离运动。缅甸西部的若开邦，族裔冲突造成成千上万百姓流离失所；菲律宾南部，民族分离主义运动一直没有停歇；泰国南部的民族分离运动也不断升级。这些民族问题或多或少对中国与其能源合作，尤其是对在当地实施的能源合作项目带来不利影响。譬如，始于缅甸西海岸的若开邦皎漂市以及穿越克钦邦的中缅油气管道，不免会受到若开邦不断发生佛教徒与穆斯林的冲突以及至今仍处在内战中的克钦邦的影响。
三 南海主权争端将给中国-东盟能源合作带来消极影响
南海主权争端和能源开采问题是中国与东盟国家开展能源合作无法回避的议题，产生一定的消极影响。这种消极影响主要体现在以下两个层面。
（一）中国与东盟有关国家在南海的主权争端是深化双边能源合作的主要障碍
中国与东盟有关国家在南海的主权争端主要集中在南沙群岛，争议主要表现在两个方面：领土主权以及随之而来的包括油气资源在内的资源争端。实际上，南沙海域在20世纪50、60年代尚不太引起人们的注意，但至60年代末70年代初，由于联合国亚洲和远东经济委员会（ECAFE）的考察报告指出，南海海底蕴藏着大量的石油资源，南海周边各国立即分别对南沙群岛的全部或部分声称拥有主权，并开始勘探那里的石油资源，使南沙群岛的主权争端不断激化[25]。东盟有关国家以本土邻近为依托，以吸引外国特别是西方大国为手段，以抢先开发造成既成事实为策略，以拓展海洋管辖范围和掠夺海洋资源为目的，纷纷与拥有雄厚资金和先进技术的西方石油公司签订协议联合勘探和开发南海油气资源，推动南海地区经济活动的国际化。迄今为止，周边国家伙同外国石油公司已在南沙群岛大陆架区，钻探各类探井约1350口（不包括开发井），发现95个油气田及200多个含油气构造，探明石油可采储量11.82亿吨，天然气可采储量3.3万亿立方米[26]。
一直以来，自认“实力很有限”的菲律宾、越南热衷拉拢美、日、印等区域外大国形成“利益捆绑”，在南海问题上抱团行事，甚至将南海问题提升到整个东盟范围内，要东盟用一个声音与中国谈判，试图以多国甚至整个东盟为一方，与中国抗衡。以菲律宾为首的个别声索国在南海问题上开始制造一个接一个的南海事态，并企图裹挟东盟在南海问题上对抗中国。2012年7月在柬埔寨金边举行的东盟外长会议上，菲律宾代表就曾强行要求在会议上讨论南海问题，并将之写入会议声明之中，试图将南海问题国际化。这一无理要求当时遭到了多数与会国的反对，最终导致东盟外长会议自1945年成立以来首次未能发表联合公报。2013年6月30日，菲律宾外长罗萨里奥在文莱举行的东盟系列外长会议上指责我国在南海“大规模强化军事部署”，称这种军事化策略是对地区和平的威胁，并再次试图在南海主权议题上要求东盟团结一致反对我国在南海宣示主权。菲律宾甚至将双边争议单方面提交国际仲裁，妄图使事态复杂化、扩大化，这一举动不仅违背了《联合国海洋法公约》的精神，还违反了《南海各方行为宣言》的规定。尽管这些个别声索国的倒行逆施没有得到多数东盟国家的支持，东盟不少国家不愿卷入南海纠纷，不甘心被菲律宾“劫持”，但在一定程度上损害到地区稳定大局和东盟团结诉求。
中国一向呼吁在南海地区“搁置争议、共同开采”，但东南亚个别国家的咄咄逼人之势和区域外大国势力的有意介入使南海问题日益复杂，主权争端愈演愈烈。由于南海问题涉及国家利益中的核心利益，我国和东盟相关国家都不可能做出重大让步，较长时期内南海问题还无法得到妥善解决，我国与有关国家在南海油气合作开发的困难会进一步加大，致使我国与东盟的能源合作前景充满变数。
（二）东盟内部国家之间的海权海域争端也会影响中国-东盟能源合作
在东盟内部，许多成员国之间在海洋问题上也存在矛盾。1969年印度尼西亚与马来西亚就西巴丹岛和利吉丹岛主权发生海上冲突，领土问题也成了两国关系中极为敏感的议题。最后由国际法庭裁定两小岛主权归马来西亚。但这并没能解决双方的矛盾，两国之间的民族仇视和历史记忆并未褪去。2010年8月，印度尼西亚和马来西亚的海界纠纷突然升温。印度尼西亚国内反马来西亚示威不断，一些示威者还向马来西亚驻印度尼西亚大使馆抛掷粪便，烧毁马来西亚国旗，并威胁要把马来西亚人剃头后驱逐出境。实际上，东盟国家之间几十年来都没有解决好领海争端，这些纠纷“从来没有停歇过”。如菲越两国在各自宣示主权的争议海域本身也有重合部分，两国对南沙群岛的“主权争端”依然存在。1998年1月10日曾因越南部队向一群在皮金礁附近采集海参的菲律宾渔民开枪并导致1人受伤，引发了两国的外交龃龉甚至交火事件。1999年10月12日，菲律宾对越南在康沃利斯南礁和阿利森礁上的新建筑物首次提出外交抗议。2011年5月30日，菲律宾警方与海军联手在该国巴拉望省巴拉巴克镇海域抓扣7艘越南渔船及船上122名越南渔民。这是近年来菲方抓扣外国船只及船员最多的一次。这些越南渔民可能面临“非法入境”“非法捕鱼”等指控。菲越双方在南海问题上的矛盾与冲突依然在延续，并将在一定程度上影响中国-东盟能源合作的顺利推进。
四 中国与东盟在非传统安全领域的合作不足对双方能源合作的保障力度不够
能源安全已经上升为非传统安全中的突出问题。维护马六甲海峡和南海的航行安全以及新建能源运输通道安全既是中国与东盟之间非传统安全合作中的重要内容，也是双方能源合作中非常引人注目的内容。马六甲海峡和南海的非传统安全方面的问题依然比较突出，给中国与东盟的能源安全合作带来巨大挑战。
马六甲海峡和南沙群岛附近的南海海域既是中国进口原油的重要海上通道，同时又是海盗活动的重灾区。相对于大国军事封锁与禁运，对马六甲海峡能源运输安全最现实的威胁主要来自于海盗、恐怖主义、非法武装袭击、运输事故等非传统安全问题[27]。目前，全世界70%以上的劫船事件发生在亚洲公海海域，尤其是马六甲海峡。以马六甲海峡为代表的海上运输安全问题、恐怖主义、非法越境、贩毒走私等问题日益突出。同时，海洋自然灾害，包括海洋生态和环境安全等问题，也会给中国与东盟的能源开发合作带来威胁。
当前我国与东盟在非传统安全领域的合作还不够，特别是针对能源合作中的非传统安全合作更加不足。2002年11月，在第6次中国与东盟领导人会议期间，我国与东盟曾发表了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，启动了我国与东盟在非传统安全领域的全面合作。为促进双方在非传统安全领域的合作，2004年1月，我国与东盟签订了《中国和东盟非传统安全领域合作谅解备忘录》。这两份文件的签署表明了我国与东盟在非传统安全合作的意愿，但协议还没有明确列出能源安全合作，不过打击海盗和恐怖主义对保障能源运输安全极具意义。近年来，我国与马六甲海峡沿岸的印度尼西亚、马来西亚和新加坡就维护海峡的安全进行了磋商，着手加强合作。
五 中国与东盟国家在世界能源市场中缺乏话语权不利于双方的能源合作
目前，中国是世界上第二大能源生产国和消费国，2014年有可能成为最大的石油净进口国。东南亚地区不仅是全球重要的油气生产基地，又是国际成品油的主要需求市场，且独特的地理位置使其在亚太乃至全球的能源运输中具有突出的地位。尽管如此，中国与东盟国家还未在国际能源市场上获得与此相对应的地位，缺乏对国际能源价格的影响力，只能被动地接受国际能源价格起伏带来的各种负面影响，从而导致中国与东盟的能源合作缺少更为有利的外部环境，不利于双方的安全合作。
当前，中国和东盟国家既没有占绝对优势的油气产量，也没有足够强大的经济和军事能力来为自己在国际能源价格制订上争取到足够的发言权。国际能源市场的发展趋势是能源与金融的联系日益紧密，期货价格已成为国际能源价格的重要基准，金融已成为国际能源价格的重要影响因素。例如，国际石油价格就主要取决于五大现货市场（西北欧市场、地中海市场、美国市场、加勒比市场和新加坡市场）和三大期货市场（纽约商品交易所、伦敦国际石油交易所和东京工业品交易所），其中纽约商品交易所的能源期货交易量占三大能源交易所总量的一半以上。可以说国际能源的定价权利基本掌握在发达国家手中。
此外，中国与东盟国家参与的国际能源组织较少以及全球能源合作程度较低使他们在世界能源市场上处于弱势群体，也一定程度影响他们的国际话语权。在全球层面重要的国际能源组织中，我国作为成员国的有世界能源理事会、世界石油大会等；在区域层面的国际能源合作中，我国作为观察员或重要成员的有能源宪章和亚太经合组织。但是，我国参与全球层面能源合作程度弱于参与区域层面能源合作的程度，且基本被排斥于主要能源组织之外，如仅与国际能源署和石油输出国组织欧佩克存在对话关系而非成员国关系。我国参与全球能源合作主要是一般性合作和对话性合作，实质性合作不多，合作的程度还较低。在全球能源合作组织中，我国还是个“小伙伴”，缺乏足够的发言权[28]；东盟各国参与全球能源合作的程度则更低。因此，我国和东盟国家在国际能源市场中的地位和作用有限，易受到国际能源市场的影响，这些劣势会在一定程度上影响双边的能源合作。
六 大国在东南亚地区的角逐将给中国-东盟能源合作带来战略与竞争风险
历史上，由于地缘政治因素，东南亚一直是区域外大国必争之地。东盟成立以来，随着整体经济实力的不断上升，国际影响力越来越大，东盟也自然而然地成为大国争夺的新兴市场。然而，中国的崛起与强大，打破了亚太地区的势力平衡，在东南亚地区的影响日益加深，这是某些利益相关国家不愿看到的局面。美国、日本、印度都把目光投向了东南亚这个区域，染指东南亚的野心日益突显。一方面区域外大国插手马六甲海峡事务，给我国与东盟的能源合作造成不稳定因素；另一方面区域外大国积极推动与东盟的能源合作，给我国与东盟的能源合作带来竞争压力。
（一）区域外大国大力介入马六甲海峡事务
随着世界石油价格的不断攀升，与石油运输有关的几条战略水道越来越成为大国觊觎的对象。马六甲海峡由于独特的地理位置和能源战略地位，也随之“水涨船高”，使得美、日、印等大国不断以各种借口企图染指。
长期以来，在美国的全球战略中，马六甲海峡一直具有重要的军事价值，是美国必须控制的世界16大咽喉之一。布热津斯基曾一针见血地指出：马六甲海峡是控制亚太地区大国崛起的关键水域。其实美国看重马六甲海峡，最主要的因素是中国的崛起。经济的发展使得我国对能源的需求越来越大，由此必然引发与美国的能源利益冲突；美国一直试图以反恐和非传统安全为名，实现在马六甲海峡的军事存在，但遭到印度尼西亚和马来西亚的强烈反对；派兵未果，但加强了与马六甲海峡沿岸三国的安全合作，包括情报交流和人员培训等。此外，美国还拥有新加坡樟宜海军基地的使用权。
对日本来说，马六甲海峡是其“海上生命线”的关键点，其进口原油的90%以及贸易总额的30%都要“流经”马六甲海峡。控制了马六甲，日本既可解后顾之忧，还可对他国形成逼迫之势。因此，近年来，日本海上自卫队频频以“打击海盗”为借口，与东南亚国家海军举行海上联合军演，并主持召开国际反海盗会议。虽然日本宪法规定不能直接向别国提供军事援助，但是日本还是积极提出与沿岸三国共同打击海盗，为防止恐怖主义袭击提供技术和物质支持，不断推动与沿岸国在多方面的合作[29]。在2004年3月通过的所谓《有事（紧急状态）相关法案》中，日本明确将马六甲海峡列入 “周边事态”的行动范围之内。
与美日相比，印度把马六甲海峡视为从印度洋进入太平洋的一扇大门，看成印度政治、经济和外交全面实施“东进战略”的必经之路。印度的能源供应主要靠进口，每年有114艘特大型油轮共计95亿桶石油经马六甲海峡运往印度[30]。近年来印度一直宣称在马六甲海峡拥有安全利益。印度的安达曼尼科巴群岛是印度的战略要地，位于马六甲海峡的西北端，是其东方门户，据此不仅可扼守从马六甲海峡进入印度洋的航道，从而控制马六甲海峡，还可以进一步控制孟加拉湾，染指亚齐和整个东南亚事务[31]。印度在该群岛修建了海军基地，在岛上成立了第4海军司令部，并配备有相当兵力，从而在马六甲海峡的西部入口处建立了一个前沿基地，以此达到掌控印度洋的目的。
大国平衡战略是东盟对冷战后新地区形势的一种反应和战略选择，利用地区大国之间的相互竞争，可以达到某种均衡的态势[32]。近年我国海军虽然发展快速，但缺乏在远洋保护海上通道的能力，以目前的实力根本无法控制马六甲海峡。大国对该海峡事务的插手也给我国与东盟的能源合作带来不稳定因素。
（二）大国与东盟的能源合作将对中国形成潜在的竞争态势
目前从双边贸易额上看，美国、日本、欧盟、印度虽然是东盟的主要贸易伙伴，但中国与东盟的双边贸易额（4001亿美元）远远超出美、日、欧盟、印度对东盟的贸易额，已连续第4年成为东盟第一大贸易伙伴，东盟也成为中国第三大贸易伙伴和中国企业在海外投资的第一大市场。随着中国与东盟政治互信的加强，能源合作力度的加大，我国必将成为美国、日本、印度等国家和地区在东南亚能源市场上强有力的竞争对手，使得美、日、印备感不安。随着我国与东南亚国家关系日益友好以及我国在东亚区域内影响力的增强，作为亚太区域内传统重要势力的美、日、印决不甘心被夺去“风头”，今后更多的介入和干预是必然的。
作为油气匮乏的发达国家，日本经济对油气进口的依赖非常大。目前日本几乎是一个石油纯进口国，在世界石油消费国中居第三位。日本10%的原油和80%的天然气来自东盟国家。印度尼西亚是日本最大的天然气供应国，日本30%的天然气进口来自印度尼西亚，即年均约1200万吨。日本还是文莱最大的贸易伙伴，文莱27%的原油和90%的液化天然气都出口到日本[33]。中日两国在油气方面既存在合作，也存在冲突。日本和中国在东南亚地区争夺油气，除了经济利益，政治因素也涉入其中。而同样作为发展中国家的印度，近年来经济一直保持高速发展，经济高增长的背后是高能源的消耗，目前印度的石油日均消耗量达300万桶，在全球是仅次于美国、中国、日本的第四大石油消费大国[34]。瓦杰帕依上台后，积极推进“东向”政策，大大改善了与东边邻国缅甸的关系。近年来印度一直谋求将缅甸作为其重构亚洲能源版图的重要合作伙伴，印缅油气资源开发方面的合作始终是两国关系中的重要议题。目前，印度公司已经拥有了缅甸海上1号开采区30%的股份。2010年3月，印度的国有印度石油公司和天然气公司共同出资11亿美元获得缅甸境内两个区块的天然气开发权；此外，这两个公司还共同出资2.5亿美元参与修建中缅天然气管道，取得输送管道12.5%的股权。在对缅油气合作上对中国明显构成了强有力的竞争态势。还有，美国的埃克森美孚公司在泰国、菲律宾、新加坡等东南亚国家均有油气勘探开采业务。
由此可见，美、日、印等国在能源方面对东南亚的倚重并不亚于中国，它们可能在一定程度上会干扰我国与东南亚的能源合作。此外，东盟作为区域性贸易集团，不可避免地会带有一定的“内部团结、一致对外”的特性，加上东南亚国家目前仍盛行贸易保护主义，都将会在一定程度上影响东南亚地区与其他地区的合作，包括与中国的能源合作。