整合改造中小型煤矿

任何一个学科都应该有自己独有的或者依赖性的研究方法，但目前为止，文化经济学并没有自己独特的研究方法。或者沿用法兰克福学派的文化批判的研究方法，但一味地对文化经济现象与文化经济学进行否定，并不符合文化经济发展的现状与未来趋势；或者沿用经济学与管理学的研究视角，事实上，经济管理学视角也完全主导了当下文化经济学的研究与教学，霍斯金斯等学者用经济学知识套用文化产业的研究堪称这一趋势的代表，但代价就是——文化经济学彻底沦为经济学的一个分支。文化经济的研究与教学需要自己的方法与立场，以确立自身的学科独立性。而现在文化经济学的研究者所持有的方法和立场都有缺憾，并不能解决文化与经济、功利性与非功利性等内在的矛盾。在文化经济的研究与教学中，建立包容文化经济内容的伦理维度，真正在精神层面上促进人的质的提升，是解决文化与经济的内在矛盾的一条可行思路。

文化经济的本质是意义经济。意义问题的本质是伦理学问题。意义是关乎人的最重要的价值维度。研究关乎人的价值维度的最恰当的方法就是伦理学方法。但这不等于说文化经济的研究与教学的方法就是研究意义的伦理维度。事实上，社会学的调研方法¹、经济学与管理学的分析方法²是文化经济研究与教学的常用方法，但是任一学科的方法都不是绝对的唯一的研究文化经济的方法，而是要在文化经济的伦理维度统摄下，以马克思主义辩证伦理观来进行研究与教学。可以说，马克思主义的辩证伦理方法是思考文化经济的总的宏观方法，在其下，可以综合运用从各个具体学科借用的研究方法，但无疑这些研究方法都会具有辩证伦理的色彩。

统摄文化经济学的研究方法是伦理学方法——是马克思主义辩证伦理方法。这种方法或思维方式，是辩证地思考文化经济的伦理底线与文化经济现象、规律、趋势对人的价值。有多种伦理学，也有多种伦理学方法。法兰克福学派的批判方法也是一种伦理学方法。运用马克思主义辩证的伦理学方法不仅要看到文化经济作为文化工业的一部分所具有的天然负面性，也要从历史与社会发展的视角看到文化经济带给平民大众巨大的福利性，相对于文化产品与文化服务被权贵垄断的时代，文化经济的发展是一个巨大的社会进步。在这个意义上，文化经济伦理是辩证的伦理，是不同于文化批判方法的积极伦理，文化经济的伦理学方法是历史辩证的伦理分析方法。同时，也是更为重要的是，文化经济伦理方法不同于其他伦理学的地方在于——文化经济学的伦理方法是密切结合着文化伦理、经济伦理的思考，辩证地结合文化伦理与经济伦理的思考方法，凸显解决文化与经济这一内在的天然矛盾的文化经济伦理分析方法。

文化存在伦理维度。这是一个没有多少疑问的问题。因为文化是人的文化意识的反映，人的文化意识天然地和价值伦理纠结在一起，人的任何文化行动都会有价值伦理的思考，也会为价值伦理所评判。文化经济所涉及的文化自然也存在伦理问题。这在一般学者眼里是不用思考的公理。但经济现象与经济行为中存在伦理问题吗？或者说伦理分析能用之于经济行为研究吗？对此问题的分歧较大，而且绝大多数学者都持否定的观点。这也造成套用经济学方法研究的文化经济具有了远离伦理分析的形势。理解经济与伦理的关系，还需要从经济学发生发展的源头论起。

古典经济学又被称为政治经济学，本属于道德哲学的组成部分。伦理维度与经济维度都是服务于“公民的幸福生活”目标，在道德哲学的视域是完全一致的。教授道德哲学的亚当·斯密为了便于说明经济问题，以“人都是自利的”为假设前提，诠释了“看不见的手”发挥作用的经济学主张，从而写作了经济学奠基之作《国富论》。但《国富论》出版之后，亚当·斯密似乎也意识到了经济与道德分离的问题，又着手修改《道德情操论》，在该书中不断呼应《国富论》中提到的“自利”问题，引导人们将对经济行为的“自利”眼光转向社会整体利益与公民整体幸福。他在书中写道：“尽管他们的天性是自私的和贪婪的，虽然他们雇佣千百人来为自己劳动的唯一目的是满足自己无聊而又贪得无厌的欲望，但是他们还是同穷人一样分享他们所作一切改良的结果。一只看不见的手引导他们对生活必需品做出几乎同土地在平均分配给全体居民的情况下所能做出的一样的分配，从而不知不觉地增进了社会利益……”³同时，亚当·斯密为了限定经济中的“自利行为”不突破伦理底线，他还指出：“虽然人天生是富有同情心的，但是同自己相比，他们对同自己没有特殊关系的人几乎不抱有同情；一个只是作为其同胞的人的不幸同他们自己的、哪怕是微小的便利相比，也竟不重要；他们很想特别伤害一个人，并且也许有很多东西诱惑他们这样做，因而，如果在被害者自卫的过程中没有在他们中间建立这一正义的原则，并且没有使他们慑服从而对被害者的清白无辜感到某种敬畏的话，他们就会像野兽一样随时准备向他发起攻击。”⁴从这些论述中，不难看出亚当·斯密自始至终是用伦理的思维在进行经济学的思考。但是就像推动了“西西弗斯神话”中的巨石一样，自从亚当·斯密亲手把经济学从道德哲学中剥离开后，经济学便取得了独立性，沿着“帕累托最优”的方向追逐利润最大化，似乎永不停息。自诞生以来“从头到脚都充满血和肮脏的东西”的资本主义发展似乎无处不在以尔虞我诈的“自利”的经济事实来证明，经济与伦理互不干涉。

伦理与经济不可弥合的理念影响至深，伦理分析的方法被经济学由排斥到近乎遗忘掉。但是现实社会生活中有很多经济行为引发的伦理问题，又使人们不能不面对二者的关系。比如20世纪80年代以来，中国社会转型而带来的“血汗工厂”问题，曾引起过人文学者、经济学家们的大讨论，主流经济学者大多支持经济与道德伦理等因素无关论，甚至认为经济学家讲道德是不务正业⁵，“血汗工厂”是社会转型必经之路。人文学者们则在“恶”与“善”的矛盾中徘徊。⁶现实中，脱离伦理分析的经济利益至上理念已经让人类社会发展付出了惨痛的代价，阿富汗人民宁可回到落后的宗教时代也不愿意在贫富悬殊的资本主义社会中享受进步的教训，可见一斑。作为社会主义国家的中国社会不得不一边搞经济建设，一边提倡精神文明，一边谈发展文化产业，一边提出要建设文化事业，而经济文明、文化经济伦理其实本来就是经济学、文化经济应有之“义”，并不需要分裂着去思考。在人类社会发展到一定程度之后，某些学者开始意识到经济学脱离伦理学的重大缺憾，意识到社会发展应该提倡道德伦理原则。由于对经济学与伦理学进行弥合的出色努力，印度人阿马蒂亚·森1998年获得诺贝尔经济学奖，由他也开辟出了一个新的经济伦理学派。⁷联合国出版的《人类发展报告》就是以他的经济伦理学思想为理论依托的。这足以证明，即使在私有制社会里，在社会历史发展的问题上也开始越来越多地考虑道德问题，经济学开始向伦理学回归，而非道德的自私自利的“恶”不一定能促进社会的进步与发展。无论是经济学，还是渗透着经济学意识的文化经济学，都不应丢失辩证伦理的维度，只有这样，才能保证经济学或者文化经济学始终服务于社会、服务于人——这一终极的目的。当然，在强调文化经济伦理维度的同时，笔者并不是要否定利用自利心理、运用市场经济的“看不见的手”来自发地调节资源配置，只是强调在宏观层面上，需要的是伦理维度来调控，而不是仍然以“自利”为借口，任由丑“恶”的现象横行而置之不理。对于注重宏观、整体进行思考的文化经济学来说，尤其应该注入这种理性的、人性的思维方式。

文化经济学的研究与教学不能丢失文化经济伦理维度，这既是指文化经济学需要一种支配性的着眼于辩证伦理分析的方法，更是指在宏观上，文化经济学要确立一种富于人学色彩的价值立场。以宏观的伦理分析方法去综合运用社会学方法、经济管理的方法，融合出富有人文色彩的经济学思考，融合出对社会整体负责任的文化经济学体系。在文化产业的课程体系中，文化经济学的指向目标不同于文化市场营销——这种直接以微观的市场效益为目标的课程，其是一门突出理论性、以理论分析见长的学科，直接指向对文化市场的宏观管理与运营的认知基础，服务于文化经济的研究者与宏观管理者，服务于构建未来一个人人幸福的理想社会的理论需要。学科的科学性不排斥研究者的立场性，不含有丝毫情感色彩的纯粹中立的客观立场在人文社会科学研究中是很少存在的。对于文化经济学这种凸显文化“属人”色彩的学科而言尤其是这样。即使是纯然的经济学研究，如亚当·斯密所言：“为了强迫人们尊奉正义，造物主在人们心中培植起那种恶有恶报的意识以及害怕违反正义就会受到惩罚的心理，它们就像人类联合的伟大卫士一样，保护弱者，抑制强暴和惩罚罪犯。”⁸古典经济学鼻祖亚当·斯密的这番话并非空穴来风，而是紧紧针对社会经济行为而言的。只有始终以社会的整体或共同的幸福为旨归，才能不过度追求短期效益以致破坏长远利益，追求局部利益以致破坏整体利益，追求个体利益以致危害集体利益；相应地，也只有注重伦理的价值立场，才能不以集体的名义侵害个体的生存之本，不以社会需要的名义侵害公民的合法利益，不以未来发展的“画饼”欺骗现实中衣食堪忧的社会底层群体。

辩证的伦理立场是要为文化经济设置一种底线。有了这种底线，无论是文化经济管理者，还是文化经济研究者，或者是文化经济学的教学人员，都可以本着一颗“正义之心”去诠释经济行为的牟利之举。所谓“君子爱财取之有道”，只有在文化经济学学习中明确了伦理底线，才不会用压榨工人的“血汗工厂”作为经济学教学的成功典范，才不会窃喜于不顾礼义廉耻的生财之道。文化经济学虽然注重分析经济行为的效用与效益，但是并不是以“赚钱”为唯一目的的学科，而是注重分析清楚文化与经济联系、弄明白文化经济的运行规律的学科。学了经济学，并不能保证学生学会赚钱；学了文化经济学，更不能保证这一点。文化经济学只是一种理解文化与经济联系的视角。

如今的文化经济研究与教学，似乎又在逡巡着经济与伦理分裂的老路，仅仅着眼于经济管理的手段，而忘记文化的源头。不同于最初从人文学科介入文化经济学的研究者们不懂经济，不得不以文化代替经济，现在的研究者们对经济一知半解，在有意无意地以经济学的视野替代文化自身的特点。记得2004年，笔者曾经工作过的一所学校招收第一批文化产业专业本科学生，师生见面会上，学生提出了一个问题——“文化产业培养学生的目的是什么？”“为了赚钱。”有位教师给出了这样的答案，学生们鼓起掌来。这样讨好的回答，完全符合学生与家长们的预期。但事实上，文化经济学或者文化产业没有这个能力保证学生都赚到4000万，⁹也不应该做这一承诺。作为一门学科，它只是教给学生一种理解社会的视角而已。至于如何运用这种理解，则要看学习者后天的追求与机遇了。正是这个至今难忘的场景，让笔者对文化经济研究与教学的目的思考至今。当时对文化产业研究不深的笔者也难置可否。如果今天学生问笔者这个问题，笔者的答案是——“为了人的发展”。

无论是生产还是消费，无论是文化还是经济，都是服务于人的发展——这一最终目的。人是有生活目的的人，在人与万物的关系中，一切关系都因为人的存在，才具有了意义，所以说“人是目的”。而人之为人，更在于人在精神上超出一般的生物为了生存而生存，人有着更高的精神需求，所以人的生存不是以满足于一般性的物质需求为目的，而是要在满足吃、穿、住、行的基础上，从事政治、科学、艺术、宗教……¹⁰正因为这种文化层次上的生产与消费，人类创造了一个生动活泼的生活世界。文化经济学的研究与教学一开始就不应该丢掉“为人的发展”这一重要伦理维度，而且要注重从精神文化生活层面提升人的发展，既要包容回归伦理维度的经济学，又要指向人的自身文化发展，所以笔者称这一维度为“文化经济伦理”。文化无所不包，抛弃伦理的经济学目光短浅，而包容经济内容的文化经济伦理提供了一条统摄文化与产业经济的思路，它既是文化经济的分析方法，也是研究文化经济需要持有的立场——促进人的全面发展，真正在精神层面上促进人的质的提升。文化经济学是一门学问，这门学问不仅要理解文化与经济，更需要理解——人。

整合改造中小型煤矿

加快中小型煤矿的整合改造，实行集团化开发经营，是《煤炭工业发展“十一五”规划》提出的主要任务之一。这一任务的提出，是贯彻落实科学发展观、加快提升煤炭工业总体安全技术和管理水平，实现煤炭工业健康、稳定、协调和可持续发展的客观要求。我们要按照党中央、国务院的统一部署，全面实施整合改造中小煤矿的战略规划，努力完成这一具有历史意义的重要任务。

一 整合改造中小型煤矿的必要性

我国是世界上发现和利用煤炭最早的国家之一。由生产力发展水平所决定，煤炭工业始于小煤矿开采，这是历史的事实；煤炭生产的组织形式必须随着社会生产力的发展而随之改变，以满足生产力发展的要求，这又是历史的必然。在社会化大生产条件下，煤炭生产也应顺应社会发展趋势，依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少和可持续发展的现代化道路。理论分析和大量的实践证明，实行“低投入高产出，少浪费多收益”为典型特征的集约化开发经营，是煤炭工业走上现代化道路的客观要求。集约化开发经营的前提条件是规模化。所谓规模化，是指作为生产方式重要内容的企业组织形式不断从简单协作、传统手工业向工厂制企业发展，再由工厂制企业向公司制企业发展，乃至通过并购、联合、重组等方式进一步向大型集团化企业发展的过程。

人类社会进入现代社会以来，社会生产力以前所未有的速度发展。依靠高新技术和先进适用技术的支持，煤炭工业现代化的速度提升很快。美、德、澳等采煤先进国家，在实现了大功率、重型化综采的基础上，又进一步向智能化、自动化的方向发展，实现了采煤集约化。在这一背景下，出现了跨国界的煤炭企业整合改造，跨国公司接连产生，产业集约化不断提高，并已实现了煤炭生产现代化。

改革开放以来，我国也顺应煤炭生产现代化的大趋势，借鉴国外成功的经验，结合我国实际，加以大胆创新，开始走有中国特色的煤炭生产现代化的道路，并已取得显著的成绩。截止到2006年底，219处安全高效矿井采煤机械化程度达到98%，并且建成了1处2000万吨井工煤矿，11处1000万吨井工煤矿，年产400万～600万吨煤炭的综采技术装备实现了国产化，神华集团、兖州矿业集团等一些先进企业还曾刷新过煤炭生产主要经济技术指标的世界记录。煤炭生产现代化在我国正在继续向广度、深度推进。

在煤炭生产现代化的过程中，我们还必须看到存在的一个现实问题：年生产能力在30万吨及以下的小型煤矿还大量存在。截止到2005年，全国小型煤矿20622处，占煤矿总数的80%；煤炭产量10.0547亿吨，占全国总产量的45.5%（具体分布参见《煤炭工业发展“十一五”规划》）。

在新中国的煤炭工业发展史上，小煤矿曾经为缓解煤炭供应紧张、发展地方经济、解决劳动就业、提高农民收入等方面做出过贡献。由我国煤炭资源赋存所决定，小型煤矿有些有存续和发展的必要。同时我们必须清楚地看到大多数小型煤矿生产能力落后，严重威胁着人民群众生命财产的安全，严重地破坏着资源环境。

通过大量的统计资料分析，目前，有60%的小煤矿仍采用巷道采煤工艺，煤炭资源利用率不足30%，最低的只有10%左右。绝大多数小煤矿的社会责任感不强，环境意识差，不愿投入或很少投入资金安装洁净煤的生产设施和对煤炭产品采取脱硫降灰措施。尤其是安全事故多发问题，更能证明小型煤矿的落后性。仅以2004～2006年这3年为例加以说明：

2004年，小煤矿年产量76175万吨，占全国煤炭总产量的38.14%，发生事故2619起，死亡4357人，事故起数和死亡人数均占全国总事故起数和死亡人数的71.9%。小煤矿百万吨死亡率为5.87，分别是国有重点煤矿的6.3倍和国有地方煤矿的2.1倍。

2005年，小煤矿年产量79238万吨，占全国煤炭总产量的37.51%，发生事故2480起，死亡4384人，事故起数和死亡人数分别占全国总数的75%和73.8%。小煤矿百万吨死亡率为5.53，分别是国有重点煤矿的5.8倍和国有地方煤矿的2.9倍。

2006年，小煤矿年产量89200万吨，占全国煤炭总产量的38.37%，发生事故2149起，死亡3431人，事故起数和死亡人数分别占全国总数的73.0%和72.3%。小煤矿百万吨死亡率有效大幅度降低，但仍高达3.847，分别是国有重点煤矿的6.1倍和国有地方煤矿的1.9倍。

2007年上半年，全国煤矿产煤110170万吨，其中小煤矿产煤35188万吨，占全国煤炭总产量的31.9%。全国煤矿发生死亡事故1066起，死亡1799人，其中小煤矿死亡事故758起，死亡1345人，分别占全国煤矿的71.1%和74.8%。发生一次死亡3～9人的较大事故75起，死亡353人；一次死亡10人以上重大事故13起，死亡245人。小煤矿重特大事故占全国煤矿重特大事故起数和死亡人数的76.5%和78.85%。

可以看出，小煤矿仍然是我国煤矿事故的“重灾区”，给人民的生命财产造成了严重的危害，必须整合改造小型煤矿，提高生产力水平和安全保障能力。国家为促进煤炭工业的健康发展和煤矿安全生产形势的根本好转，把对中小煤矿的整合改造工作列为主要任务分别纳入《煤炭工业发展“十一五”规划》和《煤矿安全生产“十一五”规划》是十分正确和必要的。对小煤矿的整合改造是淘汰落后、优化布局，提高煤炭产业集中度的重要手段，是提高矿井安全保障能力的有效途径，是提高小煤矿安全水平、确保煤炭资源合理开发的必然选择，是实现煤炭工业可持续发展的重大举措。

二 “十一五”期间整合改造中小型煤矿的规划

《煤炭工业发展“十一五”规划》以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，按照国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要和国务院关于促进煤炭工业健康发展若干意见的总体部署，明确提出了“以煤炭整合、有序开发为重点，完善体制、创新机制，强化管理、保障安全，改小建大、优化结构，依靠科技、促进升级，深度加工、洁净利用，节约资源、保护环境，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系”的发展方针；进一步明确要“对中小煤矿实施整合改造，实现资源、资产、技术、人力等生产要素的整合和重组”；“煤炭发展以整合为主、新建为辅，严格控制小型煤矿建设”；“综合运用经济、法律和必要的行政手段，加快中小型煤矿的整合改造，实行集约化经营”；“鼓励大型煤矿企业兼并改造中小型煤矿”；“继续整顿关闭布局不合理、不符合安全生产标准、浪费资源和不符合环境要求的小煤矿”；“坚决取缔违法经营的小型煤矿”；“瓦斯、水、火等灾害严重的小型煤矿，重点予以整合，难整合的限期退出”。

在上述原则规划的基础上，《煤炭工业发展“十一五”规划》还以产煤省为单位，提出了小型煤矿数量和产量的目标控制数（详见该规划附表三）。整合改造中小型煤矿规划之细、力度之大前所未有。

为了更好地完成整合改造中小型煤矿的任务，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局制定了三步走的战略部署：第一步整顿关闭，第二步整合技改，第三步管理强矿。2005年下半年至2007年底的主要任务是分三批关闭非法和不具备安全生产条件的以及不符合安全、资源、环保和煤炭产业政策要求的煤矿1万处，同时，通过资源整合和技术改造，淘汰落后小煤矿；在继续进行整合和技改的基础上，强化基础管理，全面改善提高小煤矿的安全素质和发展水平。通过推动地方各级政府制定小煤矿整顿关闭规划，依法取缔关闭非法开采、违法生产、不具备安全生产条件、布局不合理、浪费破坏资源、污染环境和不符合煤炭产业政策的小煤矿，到2007年末淘汰年生产能力3万吨以下的矿井。规范资源整合，加快小煤矿结构调整，通过资源整合和技术改造，淘汰落后生产能力，山西、内蒙古、陕西整合后的矿井规模不得低于30万吨/年，新疆、甘肃、青海、宁夏、北京、河北、东北及华东地区不得低于15万吨/年，西南和中南地区不得低于9万吨/年。要强化矿井安全管理，落实企业安全主体责任，严格安全准入，加强煤矿安全基础管理。“三步走”反映了解决小煤矿问题的内在逻辑关系，工作上分阶段，时间上有交叉。到2008年力争实现小煤矿采矿秩序明显好转；煤矿数量、事故总量大幅度减少；资源回收率、装备水平、从业人员技术素质明显提高，全面提升小煤矿整体水平。“十一五”时期，各地区一律停止审批（核准）30万吨/年以下的煤矿新建项目。

三 整合改造中小型煤矿工作的进展情况

20世纪80年代以前，我国中小型煤矿发展与生产力发展水平基本上是相匹配的，加上人们对安全、资源、环境等问题的认识没有现在这样高，小煤矿问题显得不像目前这样突出。

20世纪80年代后，随着我国国民经济快速发展，煤炭需求急剧增加，为解决供求矛盾，政府采取了有水快流政策，放宽了煤炭准入标准，小煤矿迅速发展，产量迅猛增长。据统计，全国小煤矿产量由1980年的1.14亿吨猛增到1985年的2.83亿吨，市场份额由18.3%提高到32.5%；矿井数量由2万个增加到3.5万个。大量小煤矿的产生，在一定程度上缓解了当时的煤炭供应紧张局面，但同时也为小煤矿问题严重化埋下了隐患。

“九五”初期，小煤矿继续快速发展，产量不断攀升。1997年，小煤矿产量达到6.2亿吨，矿井个数最高达到8.2万多处。随着小煤矿数量和产量的不断上升，其问题越来越突出：乱采滥挖，资源浪费，各类事故频繁发生。主要表现：一是非法违法现象严重；二是规模小，生产方式落后；三是基础管理薄弱，安全隐患严重。针对这种状况，国家持续开展了对小煤矿的治理整顿。

1998年开始，政府实施了“关井压产、总量控制”政策，对煤炭工业进行战略性结构调整。2001年，国家实施安全专项整治，取缔关闭了一大批非法和不具备安全生产基本条件的小煤矿。2004年，国务院颁布了《安全生产许可证条例》，对煤矿等高危行业实施了安全许可制度，并对煤矿安全生产基本条件进行了明确的规定。经过为期3年的整治，到2004年底，全国小煤矿下降到2.3万个，但仍占全国矿井总数的89%。

2005年，国务院相继发布了《关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》。国家安全生产监督管理总局和煤矿安全监察局按照国务院的部署，在全国范围内开展了瓦斯治理和整顿关闭小煤矿两个攻坚战。

2006年3月，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局等十一部委局联合下发了《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》（安监总煤矿［2006］48号），对小煤矿的整合改造工作进行了具体的部署。提出通过资源整合要达到6个目标：（1）减少矿井数量，提高矿井生产规模；（2）提高机械化程度；（3）提高劳动生产率；（4）提高资源回收率；（5）提高安全保障度，解决瓦斯突出、瓦斯抽放和利用、矿井水害及其他安全技术问题；（6）提高煤矿信息化水平。该《意见》还对进行整合改造的煤矿范围做了界定：纳入煤炭资源整合的矿井必须是合法的生产矿井或新建、改扩建矿井；已关闭煤矿原则上不得纳入资源整合范围，经省级国土资源部门认定尚有开采价值的资源可以纳入整合范围；煤炭资源接近枯竭且2007年年底前采矿许可证到期的煤矿，一律不得纳入资源整合范围；采矿许可证到期后应注销其各种证照，一律予以关闭；年生产能力3万吨以下的煤矿与瓦斯突出矿井，一律不得纳入资源整合范围；不符合安全生产条件的，应按照《特别规定》依法予以关闭。

2006年11月，国务院安全生产委员会办公室对12个省（市）煤矿整顿关闭工作进行了督查。督查中发现部分地方煤炭资源整合工作存在一些突出问题。主要表现为：一是煤炭资源整合工作进展缓慢，个别地方未编制煤炭资源整合方案，部分地方对已批复的煤炭资源整合方案尚未组织实施；二是部分地方煤炭资源整合方案不符合规定，把已公告关闭的矿井以资源整合、资产整合、增能改造或矿井置换等名义予以恢复，使其合法化，以煤矿企业资产整合代替煤炭资源整合，有的整合后的矿井规模没有达到规定要求；三是对已批准的煤炭资源整合方案中列入整合的矿井，没有及时暂扣其采矿许可证、吊（注）销其他相关证照，有的仍在非法组织生产，部分地区仍然存在“一个采矿许可证，多套生产系统”的现象；四是部分地区对拟整合的矿井没有采取“先关闭，后整合”的措施，对实施整合的矿井未按建设项目进行管理。这些做法背离了煤炭资源整合的要求，不符合政府相关规定，影响和阻碍了煤矿整顿关闭工作的深入开展。

为全面落实煤矿整顿关闭工作的各项政策措施，进一步规范煤炭资源整合工作，2007年2月，国务院安全生产委员会办公室下发《关于进一步规范煤炭资源整合工作的通知》（安委办〔2007〕7号），对煤炭资源整合工作做出了进一步的规定，要求各地要充分认识煤炭资源整合工作的重要性，统一部署，规范运作，积极推进。

通过各有关部门的共同努力，小煤矿整合改造工作不断推向深入：

一是矿井数量明显减少。三年计划关闭小煤矿9887处的目标，到2007年5月底全国已累计完成关闭8884处。

二是小煤矿生产规模得到提高。平均单井产量由开展整顿关闭攻坚战前的3.2万吨提高到2006年的6.5万吨，翻了一番多。

三是小煤矿安全保障能力不断提高。小煤矿加大投入、改革采煤工艺、提高装备水平，安全生产面貌有了较大的改善。合法生产的高瓦斯煤矿与瓦斯突出的小煤矿都装备了监控系统，具有低瓦斯煤矿装备监控系统的占74.7%，147个产煤县实现了县域联网。

通过整合改造，推进了煤矿安全生产形势的总体稳定、趋向好转。2006年全国煤矿事故起数和死亡人数比上年分别下降10.9%和20.1%；10人以上事故分别下降32.8%和57.2%；百万吨死亡率2.041，下降了27.4%。小煤矿安全状况有所改善，2006年乡镇煤矿事故起数和死亡人数同比分别下降13.3%和21.8%，10人以上事故分别下降46.8%和61.4%，百万吨死亡率下降29.8%。在2006年全国煤矿事故减少死亡的1192人中，乡镇煤矿减少953人、占79.9%。2007年1～8月份，全国煤矿事故起数和死亡人数同比分别下降17.1%和15.7%。其中，乡镇煤矿事故起数和死亡人数同比又减少132起，少死亡106人，分别下降11.1%和5.5%。

四 总结经验，进一步推进中小型煤矿的整合改造工作

在目前开展的中小煤矿整合改造工作中，各地结合实际，开拓思路、勇于创新，探索出了许多行之有效的经验。这些经验对我们全面完成整合改造中小型煤矿的任务具有普遍意义。

1.加强领导、统筹规划

整合改造中小型煤矿是一项具有战略意义的系统工程，同时也是产业格局和利益关系的调整，牵涉社会的方方面面，把握不好，容易引发和激化矛盾。在对中小煤矿整合改造的过程中，必须加强领导，在各级政府的统筹规划下有序进行。许多省（区市）都明确了煤矿整顿关闭三年工作目标和“十一五”期末保留矿井数量、产量。不少省（区市）制定了煤炭工业和煤矿安全发展规划，使得中小型煤矿的整合改造工作开展得比较顺利。

2.规范整合、旨在强矿

整合改造中小煤矿，旨在提高煤矿集约化程度。所以在整合改造中小型煤矿过程中，始终要明确强矿发展这一目的性。强矿发展的含义不仅包括煤矿自身的做强做大，而且也是为了煤炭工业的健康发展。整合改造中小煤矿开展好的地方，都自觉做到了凡是有利于强矿发展的就坚持；否则，则坚决放弃。如内蒙古自治区在整合改造过程中，通过政府支持，在资源整合中为优势企业增配资源，使企业统筹规划、长远协调发展；通过资源整合，改革采煤方法，资源回收率大幅度提高；减少矿点，提高矿井生产能力；提高采掘机械化程度，从手工开采提升到高档普采、综合、综掘，矿井用工大幅度减少，原煤工效大幅度提高；在技改设计和施工中，安全设施与装备得到加强，煤矿安全生产保障能力提高；充实技术力量，管理人员素质不断提高，在整合改造过程中不断提高了管理强矿水平。

3.淘汰落后、整合发展

整合改造中小型煤矿，并不是采用“一刀切”式的数量型的简单关闭和取缔。要关闭的是那些布局不合理、不符合安全生产、浪费资源和不符合环境要求，不符合产业结构调整政策，代表落后生产力的小煤矿，坚决取缔的是那些非法、违法生产经营的小型煤矿。对于那些有发展前景的中小型煤矿，则要求他们积极推进技术改造，采用现代化开采工艺，在确保安全生产的前提下，加快发展，走上规模化发展的道路。与此同时，还要积极鼓励大型煤炭企业兼并、改造、重组中小型煤矿。在这方面，河南、山西、内蒙古等省（区、市）鼓励和支持国有重点煤矿通过各种方式对小煤矿进行整合，取得了显著成效。内蒙古鄂尔多斯市通过市场引导、政府推动，把关闭后尚存的456处小矿，进一步整合改造为156处年产30万吨以上的煤矿，普遍上了综采或高档普采，采煤机械化水平由15%提高到75%，资源平均回收率由25%提高到70%，实现了煤炭工业又好又快发展。

4.疏堵结合、政策支持

对整合改造对象的中小型煤矿，重庆、北京、福建、安徽等省（市）都研究了一些比较好的做法，他们为整合改造中小煤矿提供专项资金、财政补贴，支持煤矿关闭后发展种植、养殖、旅游、农副产品加工等替代产业，解决了矿区劳动力就业问题。辽宁省对采矿许可证未到期的关闭矿井，及时退还剩余资源量采矿权价款和安全风险抵押金。河南省郑煤集团把煤炭资源整合与实现企业跨越式发展结合起来，充分发挥国有重点煤矿企业在资金、技术、人才和管理方面的优势，高起点、高标准、严要求整合改造42处小煤矿，实现新增产能1200万吨。山西省长治市实行为地方煤矿配备工程师制度，从国有重点煤矿和煤炭科研院所选聘了一批工程技术人员，到地方煤矿从事技术管理工作，收到较好效果，等等。

这次整合改造是在社会主义经济体制下进行的，必须要以市场运作为主，综合运用经济、法律和必要的行政手段，在充分发挥市场机制作用的前提下，进一步强化政府政策引导，建立健全法律规范。我们在今后的整治改造中小煤矿实践中，要自觉坚持实施这一策略思想，使整合改造中小煤矿的工作顺利推进。