四川省煤炭产业集团提高认识 统筹兼顾推进煤炭落后产能有序退出

一 川煤集团总体概况

四川省煤炭产业集团公司（以下简称川煤集团）是四川省委、省政府为了提高全省煤炭资源控制力，保障全省能源安全，促进煤炭产业健康发展，于2005年8月以原煤炭部部属管理的五个矿务局、煤炭工业供销总公司和省属威远煤矿为基础，组建成立的大型国有煤炭企业集团。截至2014年底，川煤集团下辖四川川煤华荣能源股份有限公司、攀枝花煤业公司、芙蓉公司、华蓥山广能公司、达竹公司、广旺公司、威达公司、鼎能建设公司、恒升公司、金升公司、川煤贸易公司、川煤华荣物资贸易公司、米易益康投资公司等13家子公司；生产矿井23对，核定生产能力1568万吨/年，基建矿井8对，设计能力660万吨/年，企业资产总额369亿元，员工5.7万人，其中专业技术人员8100多人。2014年生产原煤1279万吨，生产焦炭27.06万吨，发电13.11亿度，实现营业总收入105亿元。在全国煤炭行业中，产量排第45位、营业收入排第49位。

川煤集团通过近十年的发展，企业资产总额由成立时的66亿元增长到2014年的369亿元，有效实现了国有资产的保值增值；原煤产量由成立时的970万吨增长到1279万吨，不断增强了国有煤炭工业的区域控制力，全力保障了全省电煤供应。安全生产形势稳定好转，矿井机械化水平不断提高，全集团2014年机采率、综采率和综掘率分别实现87.2%、82.5%和29.5%。高度重视民生和矿区和谐建设，积极推进棚户区改造，完成了沉陷区治理等民生工程，认真履行了国企社会责任。

二 川煤集团煤炭产能形成情况

1.初始产能情况

川煤集团2005年8月成立之初，含古叙煤田在内，共有生产矿井22对，设计能力1598万吨/年，实际生产能力970万吨/年；基建矿进4对，设计能力285万吨/年。生产和基建矿井合计产能1895万吨/年。2008年，按照四川省国资委统一安排，将鲁班山南矿、鲁班山北矿、石屏一矿和宏达煤业4对基建矿井，合计285万吨/年产能划转给了独立的古叙煤电公司。

2.产能发展过程

按照四川省委、省政府当初对川煤确立的“大战略、大基地、大集团”的战略规划和“突出发展煤炭主业、提高产业集中度、增强资源控制力、提高电煤供应保障度”的总体要求，川煤集团在全面分析企业现状、产业政策、竞争能力、内外环境、市场需求等因素的基础上，确定通过对现有矿井技改扩能和对中小煤矿进行资源整合，力争到“十二五”末的2015年，煤炭产量达到2300万吨，争取2600万吨；生产焦炭150万吨，争取200万吨；发电27.7亿kWh。实现营业收入200亿元，争取220亿元。新建矿井竣工规模705万吨，矿井在建规模达到540万吨，形成“三千万吨煤炭、二百万吨焦炭”的产业格局。川煤集团从2006年开始，启动了较大规模的新的矿井建设和资源整合工作，走上了产能扩张之路。通过全资新建、合作共建、全资收购、股份合作等形式，共建设煤矿项目15个，新增产能1155万吨/年，核定投资207.11亿元；已完成投资87.68亿元，建成投产5对矿井，产能321万吨/年；全资收购矿井1对，产能30万吨/年；同省监狱局实施股份合作矿井1对，产能30万吨/年；整合矿井12对，设计产能720万吨/年。截至2015年4月，川煤集团规划产能2961万吨/年，设计产能2691万吨/年，核准产能1740万吨/年，实际产能1434万吨/年。

3.产能发展的意义和效果

通过实施规模扩张，提高了川煤集团在区域煤炭资源上的控制力和影响力，主要表现在：一是四川煤矿的开采水平、治灾能力得到了普遍提高，国有煤炭企业的安全事故率大幅下降，社会效益显著提升；二是先进生产工艺得到了普遍推广，矿井机械化水平全面提高，资源回收率和全员工效大幅上升，回收率由55%左右提高到80%；全员工效由成立之初的1.56吨/工提高到目前的1.85吨/工；三是通过对矿井的技术改造，单井生产规模由成立初的44.1万吨/年提高到了目前的55.6万吨/年。

由于对国际国内经济形势的变化和技术进步引起的能源消费方式改变对煤炭行业产生的影响认识不够，研判不深，估计不足，使煤炭产能超速发展，导致产能严重过剩，行业整体陷入低谷。川煤集团经营已到了难以为继的地步，去产能，减包袱，求转型，已迫在眉睫。

三 川煤集团煤炭产能分析

1.四川煤炭总量和生产、消费情况分析

四川省保有煤炭资源储量约130亿吨，占全国煤炭保有储量的1%。煤种以无烟煤为主，烟煤多为贫煤，其中炼焦煤约为10%。煤炭资源赋存条件整体较差，地质构造复杂，灾害严重。煤矿单井规模小、分布散、技术水平比较落后。目前，四川煤炭产业的发展还不适应地区经济社会发展速度和发展质量要求。按当前能源消费结构和水平，全省工业经济所需煤炭总量应保持在7000万～9000万吨标准煤/年，而实际原煤产能为9000万～12000万吨/年。小煤矿安全整治期间，实际生产原煤在6000万吨/年左右。要满足经济发展，还要依赖部分外省煤。

从四川历年的煤炭生产和消纳情况看，2010年全省生产原煤10836万吨，大于30万吨/年的矿井产能和产量分别占22%和28%，单井平均产量7.6万吨，矿井平均规模9.1万吨，采煤机械化率38%，实际消耗原煤约1.3亿吨，折算标准煤为9266万吨，占总能源消耗的50.7%，外省调入原煤2000万吨；“十二五”能源规划煤炭消耗年均增长3%，到2015年消耗原煤15000万吨，折算标准煤10700万吨，外省调入2400万吨，占能源消耗的40.7%。实际上，2011年生产原煤12263万吨，2012年生产原煤11329万吨，2013年泸州“5·11”桃子沟煤矿发生瓦斯爆炸事故后大部分小煤矿停产，当年生产原煤6300万吨，2014年生产原煤4319万吨。2013年以来，消耗不足部分全部由省外煤炭弥补。相比而言，省外煤炭具有质优、价廉的优势，川内企业煤炭自然禀赋差、灾害重、规模小、成本高、煤质差，在全国煤炭产能过剩的形势下，省外煤炭逐渐扩大了在川市场份额，而川内煤炭在省内市场逐渐萎缩。在川外的一些传统市场份额也逐渐被取代。

2.川煤集团矿井规模及分布

川煤集团2005年8月组建，2014年在产煤矿26座（其中贵州1座），生产能力1826万吨/年；配套选煤厂11座，入选能力1390万吨/年；在建煤矿8座，规模615万吨/年；拟规划建设4座，规模450万吨/年。

川煤集团在产矿井中，以薄煤层开采为主，少数有中厚煤层开采，极少数有厚煤层开采，约40%矿井有大量极薄煤层开采；大型、中型、小型矿井数量分别占31%、46%、23%，生产能力分别占62%、31%、7%；瓦斯、高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井数量分别占23%、35%、42%；生产能力分别占27%、27%、46%。

2010～2014年，川煤集团生产原煤基本稳定在1300万～1350万吨/年，占全省总产量的11%～31%。2014年生产原煤1350万吨、入选985万吨，生产精煤362万吨。原煤产量中，无烟煤、炼焦烟煤、贫瘦煤产量分别占19.2%、57.8%、23.0%；含硫量大于3%的产量约450万吨，其中芙蓉无烟煤215万吨，华蓥山瘦煤235万吨，占总量的33.3%；大型、中型、小型矿井产量分别占59.4%、32.0%、8.6%；瓦斯、高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井产量分别占29.8%、28.1%、42.1%；采煤机械化率85.3%、综采率79.5%。

3.川煤集团资源结构分析

总体上，川煤集团所占煤炭资源均具有煤层薄、倾角大、低煤质占比大、地质构造较复杂、灾害较重的特点。矿井规模偏小，系统较为复杂，开采效率偏低，成本偏高，效益较差。受省外煤炭入川巨大冲击，部分产能相对落后。其产能现存状况如下。

（1）资源条件差的产能。一是开采煤层薄，主采煤层厚度0.4～1.0m的有叙永、威鑫、小河嘴、团坝、唐家河、代池坝等6对矿井，能力201万吨/年，占在产能力的11%；开采煤层厚度0.4～1.0m的有李子垭、金刚、柏林、白腊坪、赵家坝等5对矿井，能力192万吨/年，占在产能力的11%。二是开采煤层倾角大，以极倾斜煤层为主的有太平、绿水洞、李子垭南、金刚、铁山南、赵家坝等6对矿井，能力411万吨/年，占在产能力的23%。三是地质构造复杂，影响采区合理划分，对采煤工作面正常推进有较大影响的有花山、大宝顶、白皎、珙泉、叙永、威鑫、绿水洞、李子垭南、金刚、铁山南、代池坝等11对矿井，能力900万吨/年，占在产能力的49%。

（2）受环境制约的产能。主采煤层含硫高，白皎、珙泉、杉木树、李子垭、李子垭南、龙滩、李子垭南二井等7对矿井生产能力为615万吨/年，占在产能力的34%；新维、船景、龙门峡南、龙门峡北等4对建设矿井能力为435万吨/年，占在建能力的71%。

（3）灾害严重的产能。一是煤与瓦斯突出矿井22对，能力1881万吨/年，其中在产矿井11对，能力846万吨/年，占在产能力的44.98%；建设和规划建设矿井11对，能力1035万吨/年。二是煤层容易自燃的矿井6对，能力885万吨/年，占在产能力的47%。三是水文地质类型复杂、极复杂矿井11对，能力975万吨/年，其中在产4对，能力510万吨/年，占在产能力的52%；建设7对，能力465万吨/年，占在建能力的44.9%。四是矿压严重的矿井4对，能力261万吨/年，占在产和在建能力的13.9%。

（4）产品市场差的产能。一是主采高硫煤矿井11对，能力1050万吨（同环境制约分布）。二是煤质差的矿井3对，产能120万吨/年，占在产能力的7%。

（5）规模较小的产能。小型矿井6对，能力138万吨/年，占在产能力的8%。中型矿井19对，能力998万吨/年，其中，生产矿井12对，能力563万吨/年；建设和规划矿井7对，能力435万吨/年。

（6）效益差的产能。一是亏损严重或长期亏损矿井2对，能力75万吨/年；年人均产量低于300吨的矿井5对，能力126万吨/年，占在产能力的7%；年人均产量低于400吨的矿井14对，能力795万吨/年，占在产能力的44%。

（7）产业政策限制产能。一是采煤面多于3个的矿井3对，能力396万吨/年，占在产能力的22%。二是采煤机械化落后的矿井6对，能力243万吨/年，占在产能力的13%。

四 川煤集团落后产能退出原因、规模

1.退出原因

（1）资源枯竭。2014年末矿井保有储量服务年限小于5年，且周边（含深部）无潜力资源或预测潜力资源，开采的技术经济性差。

（2）资源条件差。包括：①主采极薄煤层且煤质较差；②地质构造复杂，主采煤层被破坏严重、不适宜机采。

（3）产业政策限制。高硫高灰，受环保限制，无市场前景。

（4）矿区灾害严重。包括：①煤与瓦斯突出威胁严重，且吨煤瓦斯治理成本畸高；②水患威胁严重，现有技术治理困难。

（5）矿井规模较小。小型矿井。

（6）矿井经济效益差。长期亏损或亏损严重。

2.产能退出规模

拟退出产能486万吨/年，涉及从业人员1.8万余人。退出产能中，在产规模396万吨/年，在建规模90万吨/年。其中：

（1）服务年限小于5年，深部资源技术经济性差和无潜力的资源枯竭产能39万吨/年。

（2）资源条件差的产能111万吨/年。

（3）受政策限制产能45万吨/年。

（4）灾害严重的产能120万吨/年。

（5）规模较小、经济效益差的产能30万吨/年。

（6）无经济效益产能141万吨/年。

退出生产矿井有李子垭南、白腊坪、小河嘴、珙泉、巡场和威远煤矿；退出的基建矿井有龙门峡北和西华煤矿。退出产能均为合法产能。

目前，川煤集团拟前期退出珙泉、红卫、白腊坪、李子垭、威远等5对矿井，退出产能135万吨，从业人员3841人。

五 产能退出的经验教训和面对的困难

1.产能退出的经验教训

川煤集团成立前和成立后，1999～2008年，先后实施了两轮政策性关闭破产，分别为原煤炭部下放四川的五户国有重点煤矿和川煤成立后所属的攀煤公司、芙蓉公司、广能公司、达竹公司、广旺公司，实施项目共8个，涉及破产人数75728人，其中在职44023人，退休31606人（其中：抚恤人员5531人），离休99人，破产资产总额12.80亿元，负债总额15.51亿元，净资产-2.71亿元，资产变现总额0.69亿元，核销国有金融机构债权4.69亿元，先后使用补助经费24.74亿元（其中：中央财政补助24.56亿元，本企业集团补助0.18亿元），安置职工人数38065人。移交企业办社会机构50个，移交人员3450人。

在两次关闭破产中，虽然为企业解决了诸多历史遗留问题，甩掉了一些历史包袱，但由于政策不到位，各种后续配套措施未跟上，导致关闭破产工作不彻底，一些企业自身无法解决的问题依然存在，包袱也愈背愈重，主要表现在：

（1）集体企业的职工安置问题没有得到解决

川煤集团下属子公司共有集体企业28个，资产总额1.82亿元，负债1.76亿元，从业人员4601人，其中：依附于关闭破产矿井的集体企业6个，从业人员1372人。这些企业面临诸多困难，一是规模小，生产领域狭窄，品种单一，技术含量低，企业因缺乏支柱产业支撑而扭亏无望。二是资产总量少，效率低，固定资产受损严重，变现程度不高。很多企业资不抵债，流动资金严重匮乏，融资困难。三是历史遗留问题多，各种矛盾错综复杂，且长期得不到解决，突出表现在因原集体企业大部分人员未参加医疗保险和养老保险，多年来因要求解决相关问题经常发生上访事件。特别是依附于企业生存的集体所有制企业未纳入关破范围，企业关破后，这些集体企业失去了赖以生存的条件，绝大多数集体企业处于完全停产状态，集体企业职工完全失业，失去收入，社会保险停保，给地方及矿区的稳定带来了极大的隐患。

（2）工伤人员费用问题没有得到有效落实

①关破矿井退休职工工伤及职业病费用缺口较大。中央财政对政策性关闭破产矿井1～6级工伤及职业病按当时的医疗标准给予了10年补助（即经常性费用），由于各种正常医疗费用的提高，缺口逐年增大。

②原政策对破产前已退休职工中7～10级工伤及职业病破产时未纳入工伤保险范围，未给医疗、康复费用，现仍由原主管企业负担。

③关闭破产结束后，退休职工中新鉴定出的职业病人员其医疗费用和一次性补偿均无来源，给当地社保部门带来巨大压力，这些问题影响到关闭破产矿井退休职工工伤及职业病的治疗与康复。

（3）关破企业离退休人员仍由存续企业负担和管理，难以完成全面移交

由于移交所需费用与关破时中央补助费用数额相差太大，远远超过了企业的承受能力，地方政府也无力承担，致使离退休管理机构及管理范围人员移交工作得不到落实，企业不堪重负。川煤集团及其子公司实施的关破项目，应移交离退休管理机构22个，实际仅移交9个，其余13个机构仍在现存续企业。

（4）受地方财政影响，破产企业社会化职能移交实施难度大，社区不能与企业分离

实施关破以来，川煤集团及其子公司实施的关破项目，共有企业办社会机构84个，其中已移交地方管理机构50个，还有34个机构未移交；生活后勤及供水、供电、供气等社会化职能现仍为原主管企业管理，维修、维护、损坏恢复无资金来源，均由原主管企业承担，费用缺口大，负担重。

（5）资源枯竭矿山尾矿（煤矸石）处理极其困难

由于煤矿的特殊性，长期开采导致资源枯竭，形成了大量采空区及尾矿（煤矸石）需要治理，关破政策中未涉及此项内容，导致治理责任主体和治理费用无法得到落实。川煤集团及其子公司实施的关破项目，涉及资源枯竭煤矿需治理的矸石山8个，涉及资源枯竭其他矿需治理的尾矿5个，均没有费用来源和相应政策，无法明确责任和落实费用。

面对以上存在的矛盾和问题，为化解过剩产能，对落后产能实施新一轮淘汰，必须从解决企业实际问题出发，深入调查和研究企业面对的困难和问题，制定完善的政策和措施，明确各级的责任和义务，只有这样才能实施过剩产能和落后产能的平稳有序退出。

2.落后产能退出面临的困难

（1）人员安置工作难度大

煤炭企业的属性和我国当前煤炭资源开采的技术水平决定了煤炭企业劳动的高强度，劳动力用工的高密集度，这在我国西南地区和东南部沿海地区尤为突出。以川煤为例，年产量仅1200多万吨，用工人数则达6万人。而且企业地处偏远，多为独立矿区，职工文化程度普遍很低，技能单一，实质上是人员相对集中的弱势群体，谋生能力弱，绝大多数是举家以煤为主要生活来源，一人失业全家没饭吃现象较为普遍，矿井关停后，没有新的产业衔接，职工就得外出重新找工作，大多数职工面临举家迁离矿区的困境。这给人员的分流安置带来了极大困难，一旦处理不当，就会引起社会的不稳定，发生社会冲突，甚至造成区域性社会动荡。

（2）退出机制未建立，退出企业社会职能移交缺乏有力的政策保障

受企业所处地域限制和历史因素影响，国有煤炭企业存在的大而全、小而全现象极其普遍，企业承担和履行的社会职能较多，社会包袱沉重，所在地政府由于财力有限，对接纳退出煤炭企业的社会职能持拒绝态度，即使受上级部门强力推动，也是采取能拖则拖的办法，由此引发的后果仍是退出企业的母企业承担。

（3）资产处置困难

由于煤矿本身的特殊性，决定了其资产形态的特殊性、唯一性和不可移动性。一旦退出，其资产不仅不能创造价值，而且资产本身的价值也会立即严重缩水，其资产损失若由企业自行承担，势必让企业背上新的重大包袱，这对当前处于极度困难的煤炭企业来说更是雪上加霜。

（4）企业转产转型困难

产业退出，在实现人员的转型转产分流安置方面，一是目前正处于经济低迷期，适合较大规模人员安置的项目极难寻找，缺乏生存和突围出路。二是煤炭企业经过近几年产业整体下滑造成持续亏损，企业积累用于保稳定、保吃饭、保生存已基本耗尽，负债率快速上升，企业融资难度加大，即使有新的项目，也难以获得金融机构的大额度借贷资金支持。

（5）退出企业债务负担的处置缺乏政策支持

退出企业一般是经营非常困难，严重资不抵债，个别矿井为了保职工就业，保稳定，保吃饭，长期负债经营，其资产负债率甚至高达数倍之多。对这类矿井，其背负的银行借款，对内债务（欠发工资等）和对外债务（货款、工程款等）以何种方式进行处置，政府没有明确的政策支持，这也会导致债务承接困难。

六 对落后产能退出的认知和应把握的关系与原则

1.提高对落后产能退出的认知是统一各级思想的首要条件

煤炭产业发展到当前阶段，反映出的产能过剩的突出矛盾，不能单纯地归结为经济问题，还有其政治动因。若不及时采取措施，调控煤炭生产总量，使煤炭产业因大量过剩而导致其产品长期在低价位行走，严重背离其资源属性的实际价值，煤炭企业的负债将不断推高，企业安全和装备投入大幅减少，开采水平难以提高，安全事故发生率极有可能急速上升；企业员工收入大幅降低，生活保障受到威胁，稳定风险会不断加大；多种因素叠加，对社会、对政治都会产生严重的负面影响。这一局面的形成，不仅仅是市场问题，也不仅仅是企业自身问题，在很大程度上，是政府宏观管理失控和决策导向问题。煤炭十年黄金期的到来，根本原因是政府为拉动内需，提高GDP增速，盲目加大基础设施投入力度，引起的能源需求旺盛。为满足能源需求，煤炭项目大量上马，致使煤炭产业大跃进势如长虹，飞跃发展；大量资金投放市场，引起流动性过剩，造成煤炭价格猛涨，企业作为经济组织，为追逐高额回报，引发大规模冲动型投资热潮，纷纷扩能技改，大量释放产能，导致市场严重失灵，产能严重过剩。要有效化解过剩产能，促进落后产能的有序退出，必须从认知上加以提高。一是把化解过剩产能和落后产能退出上升到国家宏观调控的高度认真对待。任何一个产业的形成，都有其发展规律和生命周期。煤炭产业虽然是国民经济发展中最重要的基础，但随着社会的发展和技术进步，使用效率不断提高，必定出现需求总量的减少和供给能力的不断上升，在一定的时间内不可避免地会出现过剩。要化解这一矛盾，企业自身无法实现，只能由国家采取宏观调控措施，对市场进行强制性干预，才能产生积极效果。二是要把化解过剩产能和落后产能退出上升到促进煤炭产业多元发展、科学发展的高度来加深认识。煤炭产业长期以来，从生产到管理到消费环节，都是粗放型和不可持续。劳动生产繁重、生产工艺落后、管理方式简单、能源消耗高、环境影响大、浪费严重等给煤炭产业打上了深刻印记，傻、大、粗是对煤炭职工的形象概括。要改变这一现象，就必须从化解过剩、退出落后入手，降低供应总量，实现价值回归，增加企业积累，创新发展方式，促进多元发展和科学发展。三是要把化解过剩产能和落后产能退出上升到500万煤炭产业工人的生存发展奔小康的高度来予以关注，切实解决实际问题。煤炭企业所处地理环境和煤炭职工自身能力素质决定了煤炭职工一旦退出所从事的行业，谋生存是他们必须面对的最大难题。对退出煤炭产业的职工，应由政府、主管企业通过各种渠道实施就业安置，尽可能让他们不失业、能生存。四是要把化解过剩产能和落后产能退出上升到煤炭产业协调发展和优化布局的高度来科学实施和有序推进。在国家层面，要充分利用新一轮化解过剩产能和落后产能退出的契机，一盘棋思维，调整产业规划，优化产业布局，促进煤炭产业的健康、协调、可持续发展。同时，在推进产能退出过程中，对计划经济时期所上项目和国家批准项目，不能简单地推向企业，要由政府安排专项资金作为退出费用补偿，对退出企业的善后工作，也应由政府为主体妥善处理。

2.注重要素结合是实现煤炭产业健康发展的重要保障

一是要注重新增产能与落后产能退出相结合。落后产能退出，势必腾出部分市场空间让渡给优质能源项目，对于新增的优质项目，必须把握有市场、能发展的原则，充分发挥政府和市场“两只手”的作用，一方面由市场自发调节，另一方面实施政府政策干预，在稳定总量的基础上，采取退一进一方式，严控产能规模，防止报复性膨胀而形成新的产能过剩。二是要注重产能退出与企业办社会移交相结合。产能退出企业的社会化职能，国家必须要有明确的态度，采取强制性手段和措施，落实主体责任，全部彻底移交，使企业不再背新的包袱。同时要消化旧矛盾，解决好历史遗留问题，让企业向经济组织回归，真正成为市场主体。三是要注重落后产能退出与产业升级相结合。落后产能退出的最终落脚点应当是促进产业升级发展，提高行业经济质量和水平。在实施落后产能退出过程中，要从行业可持续发展的高度，制定相关政策和措施，对煤炭企业发展路径和条件实行硬约束，坚决制止低水平发展。四是要注重落后产能退出与企业转机建制相结合。落后产能的退出，会给企业减掉负担和包袱，使企业处于资源优质、财务健康、员工精干的一种状态。要保持这种状态的连续性，必须建立符合市场经济要求、管理效率和效能得以充分发挥的管理体制和运行机制，激发企业活力，增强企业的创新动力。五是要注重落后产能退出与区域能源安全相结合。保障区域能源安全，是实现地区经济持续稳定发展的重要条件。在界定落后产能和确定退出规模时，要充分考虑区域能源供给水平和资源的优化有效配置，认真区分绝对落后和相对落后，处理好两者关系，做到退出彻底保留有效。六是要注重落后产能退出与化解产能过剩相结合，正确把握落后退出与化解过剩的关系。化解产能过剩是落后产能退出的前提，落后产能退出是化解过剩矛盾的基础，两者相辅相成但又存在差别。满足落后产能基本要素条件的产能，虽然分布较广，但开采量占比较低，即使全部关闭退出，也难以完全化解当前的过剩状态，同时带来产业布局失衡。所以必须从产业布局和控制区域总量入手，应将处于资源条件好的区域中的相对落后部分纳入退出范围，对处于资源条件差的区域中相对较好的应当保留发展，只有这样才能从根本上化解产能过剩，实现产业的优化布局。

3.合理安排退出产能是实现落后产能有序退出的根本保证

产能退出要根据煤炭产能分布状况、形成原因、能源保障、能源消纳能力、未来能源结构出发，从国家和区域能源供给能力方面进行综合评估和总体布局，合理安排，分步实施。西南地区和东部沿海地区的煤炭资源具有资源条件差、环境影响大、矿井灾害重、开采环境恶劣、开采成本高、经济和利用价值低、富含高硫高灰的普遍特点，从严格意义上界定这些产能，均为落后产能范畴。但这些地区的经济发展，又离不开煤炭资源的支持，当前和今后相当一段时期，清洁能源和可再生能源又不足以支撑社会经济发展需要，煤炭远距离运输仍会对环境造成一定程度的污染。同时，若遇特大灾害和重大事件，势必危及区域能源安全和快速保障供给。鉴于此，对这些地区的煤炭资源开发，应从国家政策层面和制定国家规划方面，根据区域能源需求，核定一定的保有开采量，合理布局能源，实施计划开采，严控开采范围，允许具有先进技术、具备较高治灾水平和技术装备水平的企业进行开采，对技术和装备落后、治灾能力差的企业实行强制退出，防止破坏性开采和无序开采，从而达到控制产能的效果。从长远发展来看，还可减轻今后清洁能源和可再生能源足够替代化石能源时的关矿关井压力，同时还可减轻今后社会稳定压力。

4.建立合理的补偿机制是完善落后产能退出长效机制的重要内容和必要前提

中国的能源分布特点是北方化石能源相对丰富且资源赋存条件较好，埋深浅，开采成本低，资源集中度和利用率高，新能源和可再生能源相对匮乏；南方和西北地区化石能源资源赋存条件差，灾害重，开采难度大，成本高，而新能源和可再生能源储量却相对丰富，占全国的80%左右。化石能源和新能源、可再生能源南北差异大。由于这一差异特点，南部和西部地区的煤炭产业必定率先受到巨大冲击，在国家能源结构调整中，南部和西部地区的煤炭产业即将成为退出的重点。而实施煤炭产业的落后产能退出，既是化解煤炭过剩产能，促进煤炭资源价值回归的有效措施，也是为大力发展清洁和可再生能源创造条件。要建立和完善落后产能退出的长效机制，促进煤炭产业的健康有序发展，就必须在国家层面建立煤炭产业退出的补偿机制。一是按清洁能源和可再生能源替代补充量，按一定比例提留部分资金作为财政预算单列，用于煤炭产业退出企业补偿，这方面，电力行业实行的水火互补已有先例；二是对北方煤炭开采条件较好的煤炭企业提取吨煤费用作为基金或由国家在北方煤炭企业的税收中提取部分资金以国家财政转移支付形式，补偿给退出煤炭企业。两种渠道聚集的资金，作为专项资金集中监管和调度，用于退出煤炭企业转型、转产发展的资金补贴和人员安置；为能源战略性布局并承担区域资源补给和调剂任务而存续保留矿井的环保改造升级和灾害治理等。这种补偿机制的建立，既能缩小南北差距，又能使落后产能退出的长效机制得到完善，有利于落后产能的顺利有序退出和有效化解退出矛盾。

七 对落后产能退出的政策建议

实施落后产能退出，有效化解过剩产能，是国家经济发展到一定时期的必经之路，也是为今后清洁和可再生等先进、优质、环保、可持续发展能源的开发利用赢得时间和空间。为顺利实现新一轮的产业调整，保持国家经济的稳定快速发展，从某种意义上来讲，落后产能退出是煤炭企业以牺牲自身利益，为推动国家经济的整体、快速转型提供支持和保障，同时是在国家宏观经济调控下煤炭企业和广大煤炭职工站在服从国家利益的高度做出的艰难选择。煤炭企业在国家长期的经济发展和建设中，做出的贡献是无可替代的，今后和相当长的时期仍然会是国家重要基础能源的主要提供者。中央和各级地方政府，必须树立退出也是贡献的意识。转型需要成本，退出同样需要成本。这种成本的付出，利在长远。当前国家具备的实力也完全能够承受该部分成本。为此，提出如下政策建议。

1.关于落后产能退出的制度安排

合理制度安排是保证落后产能有序退出的政策保障。一是要完善煤炭落后产能标准。煤炭行业管理部门要会同有关部门研究制定反映资源、技术、安全、环保等方面要求的煤炭行业落后产能标准，明确关闭破产煤矿基本条件和国家支持范围，为落后产能退出提供依据。在对落后产能的界定方面，不能以规模确定产能性质，要按安全和环境影响程度、经济和利用价值确定，具体地讲，应当从安全和环境是否能达标、资源结构是否合理、开采成本是否高并且是否扭亏无望、开采工艺是否落后等方面进行考量。二是根据国家产业政策，量化落后产能指标，确定退出数量。按照区域清洁能源（核能、生物质能、地热）、可再生能源（光能、风能、太阳能、水能、海洋能）等能够替代煤炭等化石能源的增量来确定年退出量，逐步推动资源枯竭、灾害严重、扭亏无望、煤质差的国有煤矿有序退出和淘汰，并严格督查，使产业退出常态化。同时要优化煤炭开发布局，推动煤炭结构调整，提高生产集中度。三是要建立落后产能退出长效机制。既要认真解决原政策性破产煤矿历史遗留问题，又要深入研究制定新时期煤矿退出机制和配套政策措施，为落后产能退出提供政策保障。

2.退出方式选择

由各地区、各企业根据矿井资产属性、产权状况、自然环境条件，分别采取关闭、破产、资产转让、资产重组、政策性退出和整体转型等方式实现产能有序退出。

（1）国有独资的资源枯竭矿井，可采取关闭方式退出。

（2）属于股份合作制形式的资源枯竭矿井，可采取破产清算方式退出。

（3）对有剩余资源，且现存资产有较好利用价值的矿井，可实施产权转让方式退出。

（4）对有剩余资源，但经营亏损严重且退出相对集中，具有区域管理优势的矿井，可实行国有资本退出，引导和鼓励民营资本对其进行资产重组或实施混合所有制改造。

（5）对有剩余资源，但经营亏损严重、资不抵债的矿井，可采取破产方式退出。

（6）政策性退出。对资源条件差、环境影响大、矿井灾害重、开采环境恶劣、开采成本高、经济和利用价值低、富含高硫高灰的矿井实施政策性关闭退出。

（7）整体转型。对离中心城市和经济发达城市较近的退出矿井，由政府提供项目或支持、鼓励企业自寻项目，实施整体转型。

3.关于退出产能的人员安置

（1）实施社会统筹。对男年满50周岁，女年满45周岁或工龄男满30年，女满25年的实行提前退休，进入社会保障体系。同时要求退出企业的母公司，对纳入社会保障的人员，不得再安排就业岗位，以减轻人员安置压力。

（2）转岗安置。对地处偏远地区经济条件落后的退出矿井人员，实行政府帮扶，提供再就业培训和分散就业岗位。对因各种原因，实在无法进行二次就业的人员予以失业救济，提供最低生活保障。

（3）依法解除劳动合同。对不符合纳入社保体系条件，又不服从政府和企业安置的人员，严格按照劳动合同法相关规定，依法解除劳动合同，按照为企业服务年限，给予经济补偿和清算。

（4）鼓励自谋职业和自寻出路。对有意愿自谋职业、自寻出路的人员，要给予大力支持，并由政府和企业在对其进行清算补偿的同时，共同为其在技术、资金、项目等方面提供援助，鼓励自主创业。

4.关于退出产能的资产处置

（1）对有效资产处置。可采取协议或挂牌出让、无偿划转等方式进行处置，其处置所得一是用于职工经济补偿，二是划归母体企业作为经营性资产。

（2）对债权债务处理。退出的非独立法人矿井，其资产和负债由主体企业承接；退出的独立法人矿井，其负债由政府协调银行实行挂账停息处理或为其主体企业提供贴息贷款，等额置换关闭退出煤矿的银行贷款。两类性质企业若负债过高，超过主体企业承受能力部分的债务，由政府予以适当补贴或做核销处理。

（3）对非经营性资产的处置。“四供一业”（水、电、气、暖，物业管理）可通过市场化改革方式进行分离；无法通过社会化改革方式处置的企业办社会资产，可以无偿划转方式和人随资产走的原则整体移交地方政府或社会服务机构管理。

5.建立退出矿井的政府援助和补偿机制

一是通过政府投入、企业积累、多方筹资等方式和吸收社会资金建立援助资金，用于对退出企业沉没成本处置，企业转产，员工再就业培训和失业救济；二是根据煤炭企业员工构成的实际情况，充分发动社会力量，给予特殊的政策支持。如对录用煤炭企业因退出导致失业的职工达到一定数量的企业给予政府补贴、减免税收或提供贷款优惠，鼓励各类企业优先安排退出矿山的失业人员；三是对由政府出资的公共工程优先考虑具备相应条件的煤炭退出企业承担建设，拓宽就业渠道；同时要促进关闭退出矿井所在地政府提供人员分流保障和产业转移项目支持；四是建立受益企业对退出企业的补偿机制。通过对因煤炭企业退出而受益的相关企业、行业以增加税收或上交基金的方式转移支付给退出企业，作为费用补偿，用于退出企业人员安置和实施产业转移。

6.关于退出产能的社会化职能移交

按照国办发〔2013〕104号文件关于“落实相关政策，解决原国有重点企业破产煤矿遗留的离退休人员医疗保障及社会化管理、社会职能移交等问题”的要求，一是将已退休人员和工伤人员管理，全部移交地方，实行社会化管理；二是将矿区社会化服务和管理机构按属地管理原则，移交当地政府，剥离企业办社会职能。

7.关于退出产能的生产接续

产能退出需要一个较长的时间过程。在这个过程中，产能退出企业的主管单位、所在地政府相关部门不仅要严格履行监管职能，还应对其生产经营进行指导帮助，对经营困难的企业，提供必要的资金支持，做到生产不断，管理不乱，队伍不散，安全有保障，不发生大的灾害事故，从而保持正常的生产秩序。

8.关于退出产能的矿区生活秩序

退出矿井一般来说，普遍面临经营困难，职工收入偏低，群众的生活相对较差。一旦将其纳入关、停项目，从未来前途着想，不可避免会出现思想波动，对矿区正常的生产生活秩序产生一定影响。为保持矿区生活秩序正常、稳定，一方面要向职工群众讲清落后产能退出对企业发展的作用和意义，争取理解支持。另一方面，由政府和企业共同设立扶贫基金，对生活困难的职工家庭在日常生活、子女就学就业和重大疾病等方面提供帮助，增强其对生活和对企业未来的信心，同时也使之能真实感受到政府的温暖；建议由中央、省、市三级按比例分担，作为财政预算支出，设立退出企业转产资金，并协调安排转产项目，由企业组织实施，逐步分流转移和消化退出企业人员。通过这些实实在在的工作，让他们明确知道主管企业和政府在为他们积极寻找出路，虽然现在的企业关停了，但不会抛弃自己，丢掉自己，自己仍是社会和企业的主人，能看到美好前景和希望。从而保证退出企业在退出期间的生产生活秩序的正常化。

9.关于退出产能的矿区社会稳定

煤矿生产矿区通过几十年的发展，均已形成了独有的社会体系。数代人在此繁衍生息，各种关系盘根错节，情况各异，问题复杂。退出工作一经启动，各种社会矛盾和问题、各类诉求都会集中爆发，单靠企业力量根本无法解决。政府是各种社会资源的拥有者和支配调度者，在保持退出工作顺利开展和维护矿区社会稳定、突发事件的处置方面，应当作为主体，并落实其主体责任，同时应担负引导、指导督促企业退出工作的有序开展，确保平稳退出。

10.关于退出产能的经济补偿

前轮政策性关闭破产，国家出台了有相关经济补偿政策。但随着社会的进步和职工收入、消费水平的提高，这些政策已无法在这一轮产能退出关闭中继续适用。国家在出台新的补偿政策和标准时，要充分考虑社会经济发展，物价和地区消费水平，合理确定经济补偿标准。对退出企业的奖励和补偿，按照财政部、工业和信息化部、国家能源局《关于印发〈淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法〉的通知》（财建〔2011〕180号）、小煤矿关闭相关经济补偿和各省市淘汰落后产能相关政策执行。同时将关闭退出矿井分流人员经济补偿金、伤残人员就业补助金、退休人员医疗保险补偿金等费用纳入财政专项补助范围。

11.关于退出产能的存续企业处置

煤炭企业在存续期间，为了安排职工子女、家属就业和企业本身的发展需要，办了一些内部企业，这类企业在性质上，既有全民所有制，又有集体性质企业，一部分企业是直接为煤炭主业服务，另一部分企业所从事的业务又与主业无关，但绝大多数均是依靠主业输血生存。对这类企业的处理可从两个方面分别对待。对煤炭主业依附性强的企业，可与主业一起，进行捆绑关退；对与主业关联程度不高，但需依靠主业输血的企业，一是可由国家和地方政府拨付专项资金，支持其转产；二是实施企业改制，包括租赁经营、承包经营和管理层持股等形式，转换经营方式。对退出矿井所属的大集体等附属单位资产、人员等，应从尊重历史的角度，统筹考虑一次性解决，特别是该部分职工欠缴的“五险一金”，应制定明确的减免政策，彻底甩掉历史包袱。

12.关于退出企业相关后续问题的处理

根据以往关破经验，企业退出，不可能将所有的问题因关停而全部解决，仍然会有很多难以预见的因素和问题，包括退出煤矿环境恢复治理、废弃土地复垦、公共设施设备改造建设等。国家在制定退出政策和指导企业实施过程中，特别是在做关退费用预算时，应提留部分后续问题处理准备金，用于后续问题处理的费用支出。中央财政和地方政府，按照事权与财权对等原则，进行合理费用分担。同时要明确后续问题处理的责任主体，并实施问责，防止因各类问题处置不当引发新的问题。