中国与中亚的能源合作 进展与挑战

中亚地处欧亚大陆心脏，是丝绸之路经济带建设的核心区域。总体上看，中亚地区能源资源丰富，能源生产和出口是中亚国家国民经济发展的重要领域，而能源供给和进口对于保障中国的经济发展也至关重要，因此，中国与中亚的能源合作具有很强的互补性，双方的能源合作可以促进各自能源出口、能源进口的多元化。积极开展国际能源合作也是保障中国能源安全的必然选择。从资源分布角度看，中亚国家资源储量并不均衡，哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦资源较为丰富（石油资源主要集中在哈萨克斯坦，天然气资源主要集中在土库曼斯坦），而塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦则属于油气资源匮乏国家，这也导致中国与上述国家的能源合作水平不一、侧重点不同。中国与中亚的能源合作起自20世纪90年代，经过近20年的发展历程，已形成涵盖资源开发、管道运输、油品销售、工程建设、装备制造等多领域的合作格局。2014年下半年以来，国际油价大幅下跌，这对一些对能源资源依赖程度较高、经济产业结构单一的中亚国家造成了巨大冲击；同时，2014年以来，中国经济步入“新常态”，经济增长从高速转为中高速，对能源需求的增长速度也有所降低。在此背景下，中国与中亚的能源合作有何新的特点和变化？本文将对此进行阐述。

一 低油价背景下中亚国家能源政策调整与能源行业变化

（一）哈萨克调整税收政策，减轻企业税负

2015年3月，在国际油价自2014年6月以来跌幅接近50%的背景下^[1]，哈萨克斯坦政府将原油出口关税从80美元/吨降至60美元/吨，降幅25%。2016年1月中旬，哈政府又决定自2016年1月1日起将原油出口关税降至40美元/吨（哈国民经济部1月20日第18号部长令）^[2]。2月，在借鉴俄罗斯征收原油出口关税经验的基础上，哈国民经济部宣布自3月1日起实行原油出口关税浮动税率制，关税的税率根据国际油价的变动确定，在国际油价低于25美元/桶时，原油出口关税税率为零。总体而言，哈萨克斯坦石油企业承担的税负较重，哈能源协会执行主席马卡乌夫指出，“在哈石油企业的税负水平高达67%”^[3]。尽管低油价导致哈政府财政收入降低，但低油价首当其冲影响的是石油企业的经营效益，为支持石油企业可持续发展、保持“造血功能”，哈政府不得不采取措施降低企业负担。另外，根据《哈萨克斯坦税收法典》第307条第4款规定，石油开采企业可为低效、稠油、高含水、低产量油田申请矿产资源开采税优惠，但长期以来，很少有企业提出申请，原因是能源主管部门审批的程序和时间过长。在低油价背景下，为促进油气开采企业的积极性，保证油气产量，2015年8月，哈萨克斯坦政府主动鼓励拥有低效油田的公司向主管部门提出降低矿产资源开采税的申请，并计划向39家企业提供税收优惠，据估算，该措施将降低这些企业8%的税负。

由于俄罗斯经济衰退和国际原油价格大幅下跌，中短期哈萨克斯坦经济，包括石油行业将面临较为严峻的挑战，财政预算也可能需要重新调整。2015年11月30日，哈总统纳扎尔巴耶夫签署2016～2018年国家预算法案，该法案从2016年1月1日生效。哈萨克斯坦财政部部长苏尔坦诺夫2016年1月12日称，国家预算收入是基于国际油价40美元/桶、1美元兑300坚戈的汇率做出的，“在目前国际油价跌至30美元/桶的情况下，我们可能需要重新调整预算”^[4]。低油价还将影响哈萨克斯坦2016年的石油产量。2015年哈萨克斯坦生产原油（包括凝析油）7940万吨，同比下降约2%。2016年1月，哈萨克斯坦能源部副部长卡拉巴林指出，在国际油价40美元/桶时，哈原油产量可达到7700万吨，而如果国际油价跌至30美元/桶，则当年石油产量将降至7300万吨^[5]。从2017年起，随着卡沙甘油田的复产^[6]，哈萨克斯坦石油产量将保持增长态势，至2020年前后将增加至9200万吨。据哈能源协会预测，该国将在2025年达到石油开采峰值1.06亿吨，2030年前后将保持每年9150万吨的开采水平^[7]。

（二）土库曼斯坦加快实施天然气出口多元化战略

土库曼斯坦天然气资源丰富，是重要的天然气生产国和出口国。从另一个角度看，土库曼斯坦经济产业结构单一，天然气等能源资源成为其国民经济发展的重要支柱，是财政收入的主要来源。长期以来，土库曼斯坦的天然气出口通道仅有俄罗斯方向，经过近些年的努力，土相继开通了通往伊朗、中国的天然气出口通道。2015年，土库曼斯坦向中国出口天然气280亿立方米左右，向俄罗斯出口40亿立方米，向伊朗出口约50亿立方米，同比2014年出口总量下降11%；且由于国际油价下跌、天然气价与油价挂钩，土库曼斯坦出口天然气价格也大幅下跌，天然气出口收入锐减。在国际天然气市场格局发生重大变化的情景下，土库曼斯坦政府加快实施天然气出口多元化战略的愿望更加迫切，希望开辟新的出口通道。2015年12月，土库曼斯坦在其境内启动建设经阿富汗至印度、巴基斯坦的TAPI管道，并计划在2018年前后建成投产。TAPI管道途经阿富汗坎大哈市和巴基斯坦木尔坦市到达巴印边境的印度，全长1800公里，其中土库曼斯坦境内200公里、阿富汗境内774公里、巴基斯坦境内826公里，需要投资约110亿美元；管道设计能力为330亿立方米/年。尽管土库曼斯坦态度坚定，但TAPI管道建设仍存在诸多不确定性和障碍，如管道建设的投资主体和资金来源没有保障、阿富汗安全局势呈现恶化趋势、管道建设面临来自伊朗的有力竞争等。

2015年土库曼斯坦天然气行业发生的另一重要事件是12月底土境内的“东气西输”天然气管道建成。该管道起自东南部气田区多夫列巴特、复兴气田的沙特勒克压气站，向西北方向延伸至土里海地区别列克压气站，全长800～1000公里，设计输量300亿立方米/年。土库曼斯坦原计划将“东气西输”300亿立方米/年输量的200亿立方米供应给北向俄罗斯的沿里海天然气管道，剩余100亿立方米通过跨里海天然气管道输往欧洲。但俄自2009年削减进口土天然气以来，已无必要修建沿里海天然气管道，2016年年初，俄天然气工业股份公司甚至宣布中止从土进口天然气。同时，由于里海法律地位不确定等因素，土通过修建跨里海天然气管道经阿塞拜疆向欧洲出口天然气的前景也不明朗。尽管面临较为复杂和困难的外部环境，但土库曼斯坦政府实施天然气出口多元化战略的决心很坚定。土库曼斯坦新的天然气外输管道发展态势如何，尚需要紧密跟踪观察。

（三）乌兹别克斯坦发展天然气化工步伐减缓

近年来，乌兹别克斯坦将天然气化工确定为本国油气工业重点发展领域，不断加大吸引外国资金和技术的力度。韩国天然气化工公司牵头建设的乌斯丘尔特天然气化工综合体于2015年10月建成，项目总投资41.6亿美元，天然气加工规模45亿立方米，年产38.7万吨聚乙烯、8.3万吨聚丙烯和10.2万吨裂解汽油，成为中亚最大的聚乙烯生产基地。在低油价背景下，乌兹别克斯坦正在实施的其他两个天然气化工项目因融资短缺或经济性较差实施步伐放缓。一是苏尔坦天然气合成油项目（GTL），由UNG（44.5%）、南非SASOL公司（44.5%）和马来西亚国家石油公司（11%）三方合资建设，项目总投资39.85亿美元，计划每年加工处理35亿立方米天然气，并生产85万吨左右柴油、30万吨煤油、40万吨左右石脑油等油品，将降低乌兹别克斯坦对进口成品油的依赖程度。该项目工程建设由Hyundai Engineering承担，于2014年1月启动建设，原计划在2016年建成投产，但由于融资进展缓慢项目建成时间可能将推迟。二是穆巴列克天然气化工项目。2012年5月，乌兹别克斯坦国家油气公司（UNG）即与新加坡Indorama公司成立合资公司建设穆巴列克天然气化工厂，计划每年生产50万吨聚乙烯，投资额在25亿美元左右。2014年8月，中国石油天然气集团公司与UNG和Indorama公司签署《穆巴列克天然气化工厂合作备忘录》，中方有意参与该项目的建设并启动项目经济技术可行性研究。但由于油价低迷，目前看实施该项目无经济性，因此项目暂时中止。

二 新复杂形势下中国与中亚能源合作进展

（一）中亚地区是中国油气进口的重要来源地

2015年，中国经济在“新常态”下中高速发展，全年GDP增速为6.9%，为20世纪90年代以来最低。随着经济增速放缓，中国能源消费也出现30年来首次负增长，全年一次能源消费总量约为43亿吨标准煤；同时，能源消费结构有所改善，煤炭比例下降，石油和天然气的比例分别提高至18%和5.9%。2015年，中国石油消费量约为5.43亿吨，同比增长4.8%，石油净进口量约为3.26亿吨，增长5.8%，石油依存度达到60.6%。受经济增速放缓、气候温和、气价缺乏竞争力等因素影响，2015年中国天然气需求增速明显降低，全年消费量约为1910亿立方米，同比增长3.7%，增速为近10年来最低；其中进口天然气量为624亿立方米，增长4.7%，对外依存度升至32.7%^[8]。在中国油气进口格局中，中亚地区对保障中国的能源安全发挥着举足轻重的作用，已建成的中哈原油管道、中国—中亚天然气管道A/B/C线是我国西北方向建成的重要能源战略通道。2015年，中国通过中哈原油管道进口原油1080万吨，“十二五”期间连续5年年输油量超过1000万吨，自2006年7月投产至2015年年底，中哈原油管道已累计向国内输送原油8724万吨^[9]。2015年，通过中国—中亚天然气管道A/B/C线进口天然气约305亿立方米（主要来自土库曼斯坦），占全年进口天然气总量的50%左右。来自中亚的天然气已输送至中国的22个省市地区，用户超过5亿人。随着中国—中亚天然气管道D线的建成通气、中哈原油管道的改扩建完成，来自中亚的油气资源在我国能源安全供应体系中的地位将越来越重要。尤其是中国—中亚天然气管道D线建成后，该管道将成为中亚地区规模最大的输气系统，输送的天然气量达到850亿立方米/年，可满足中国国内超过20%的天然气需求。

（二）油气合作主体更加多元、领域不断拓宽

2015年，中国与中亚地区的能源合作取得新的进展，除国有石油企业实施的项目外，中国的民营企业开始进军中亚油气市场。纵观全年，油气领域的进展表现在以下几个方面。

一是中哈天然气管道二期全线建成。2015年12月，中哈天然气管道二期第二阶段（别伊涅乌—巴佐伊）建成，标志着别伊涅乌—巴佐伊—奇姆肯特天然气管道的全线建成。中哈天然气管道二期可将哈萨克斯坦西北产气区的天然气输送至南部缺气地区，并在奇姆肯特与中国—中亚天然气管道A/B/C线相连，未来可将哈萨克的天然气通过该管道出口至中国方向。别伊涅乌—巴佐伊—奇姆肯特管道建成后，哈境内所有天然气管道即可连成统一的管网系统，包括“中国—中亚天然气管道”“联盟管道”“中亚—中央天然气管道”“布哈拉—乌拉尔管道”“布哈拉—塔什干—比什凯克—阿拉木图管道”“加兹里—奇姆肯特管道”等，哈境内开采的天然气也可向国内所有地区调运，“完全消除了哈萨克斯坦对进口天然气的依赖性”，哈萨克斯坦输气公司总经理萨立普巴耶夫指出^[10]。

二是中国华信公司与哈萨克斯坦展开有效合作。2015年12月中旬，中国华信能源公司与哈萨克斯坦国家油气公司（KMG）签署战略合作协议^[11]，协议内容包括华信能源公司将与KMG下属国际公司（KMGI，重组前名为The Rompetrol Group N.V.）进行股权战略合作，即华信能源公司收购后者51%股份，交易金额为5亿～10亿美元。KMGI业务主要分布于欧洲和中亚地区，涵盖上游资源开发、炼油加工、油品销售和国内外仓储及贸易，在欧洲拥有2座炼厂，加工能力550万吨/年，具有1400万吨原油贸易资质及运输能力，在西班牙、法国、罗马尼亚、保加利亚等多个国家拥有上千座加油站，具有油气勘探、开采、炼油等工程服务总承包能力。

三是中国吉艾科技公司进入塔吉克斯坦炼油市场。2015年6月初，中国吉艾科技公司宣布将募资10亿元人民币，其中9亿元用于新建塔吉克斯坦丹格拉炼油厂项目。6月19日，吉艾科技子公司东营和力投资发展公司与塔吉克斯坦能源和水资源部签订《谅解备忘录》，双方将建立包括勘探开发、运输设施建设、油品加工销售的全面油气合作关系。丹格拉炼油厂项目位于塔吉克斯坦丹格拉自由经济区，距离塔吉克斯坦首都杜尚别90公里，距离阿富汗边境150公里。丹格拉炼厂的炼油能力约120万吨/年，主要产品为汽油、柴油和沥青。丹格拉炼油厂的常减压装置预计2016年投产，并逐步产出成品油，项目预计于2018年完全达产。

（三）能源领域产能合作取得突破

国际产能合作是中国“走出去”战略的新版本，主要通过对外直接投资等方式将中国的优质产能复制到国外，既有利于中国产业结构的调整和升级，又能满足伙伴国家对基础设施建设的需要和对先进装备的需求。产能合作的概念源自于2014年年底中哈两国达成的产能合作共识，2015年，两国启动实质性合作，先后签署了多份产能合作文件，形成第七轮早期收获项目清单，涉及52个项目241亿美元，树立了可复制、可推广的双边产能合作样板。能源领域的国际产能合作前景广阔，中国在核能、煤化工、风能、太阳能等领域拥有独立自主、较为先进的技术，在能源装备，包括油气设备、管材、电力设备等方面有独特的竞争优势。在中哈拟开展的52个产能合作项目中也有涉及能源装备制造的合作。2015年8月底，中国石油天然气集团公司与哈萨克斯坦合作伙伴签署了关于在哈萨克斯坦建设大口径管厂的协议。该厂位于阿拉木图工业园区内，项目总价值超过1亿美元，成为中哈在能源合作领域新的亮点。

三 中国与中亚能源合作面临的机遇和挑战

国际油价下跌和卢布大幅贬值，对中亚国家经济发展造成了冲击。加强与中国的经济合作，是中亚国家的迫切愿望，也符合双方的利益。能源合作可成为中亚国家与中国合作的“引擎”和“火车头”。中国建设丝绸之路经济带设想的提出，为双方进一步深化能源领域合作提供了新的发展机遇。2015年3月，国家发改委、外交部等部门联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，标志着丝绸之路经济带建设进入实质性实施阶段。在此“愿景和行动”中，能源合作方面的内容是要加大油气资源勘探开发合作，推进能源资源就地就近加工转化合作，加强能源资源深加工技术、装备与工程服务合作，形成能源资源合作上下游一体化产业链；加强能源基础设施互联互通合作，共同维护输油、输气管道等运输通道安全。这些合作内容符合中亚国家能源工业发展的需要，为双方能源合作确定了重点方向，中国的能源企业将在上述框架内加强在中亚地区的合作。

尽管中国与中亚国家的能源合作已取得了重要进展，但是合作潜力仍然很大。在加强合作的愿景下，在中亚地区开展能源合作也面临诸多挑战。

（一）中亚地区的经济风险上升

受低油价和俄罗斯经济衰退、卢布贬值的影响，2015年中亚地区主要资源国货币均出现不同程度的贬值。2015年年初，土库曼斯坦央行宣布本国货币马纳特对美元汇率从2.85跌至3.5，跌幅达18.6%；2015年1月，乌兹别克斯坦苏姆的官方汇率为2430苏姆兑1美元，到2016年变为2821苏姆兑1美元，贬值幅度达16%以上，而黑市兑换价已高达5850～6180苏姆兑1美元；近一年多来，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的货币贬值幅度也超过25%。贬值最大的货币是哈萨克斯坦坚戈。2015年8月20日，哈萨克斯坦央行启用汇率自由浮动机制，当日美元汇率即从1美元兑188.38坚戈飙升至1美元兑255.26坚戈，坚戈贬值幅度达35.5%，2016年1月1日，美元兑坚戈汇率更是升至343.11坚戈兑1美元^[12]。中亚各国货币贬值的主要原因是低油价导致主要资源国（俄哈土）油气出口收入减少、财政收入降低，且由于中亚国家与俄罗斯相互之间经贸往来密切，卢布贬值导致中亚国家本币贬值的连锁反应。中亚国家的货币贬值导致中国石油企业在该地区的生产经营遭受诸多损失。在国际油价中长期保持低位、中亚国家经济增速放缓的背景下，该地区的经济风险持续上升，货币进一步贬值的可能性仍然存在，这些将对石油企业开展能源合作造成较大的负面影响。

（二）丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接与能源合作

欧亚经济联盟由俄白哈关税同盟发展而来，于2015年1月1日正式成立，是区域性一体化组织，其做法是在经济联盟内部，取消内部关境，对外实现统一关税政策，同时还在联盟框架内实现商品、服务、资本、劳动力的自由流动，最终形成统一的市场。欧亚经济联盟在区域合作模式上采取两种方式：一是逐步吸收新的成员国，目前已有俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚五国为正式成员国，塔吉克斯坦等国也在考虑加入的可能性；二是联盟积极探讨与其他国家和地区建立自由贸易区，如2015年5月底，越南与俄罗斯等五个欧亚经济联盟成员国正式签署了《越南与欧亚经济联盟各成员国自由贸易区协定》。此外，泰国、印度、以色列、中国等国也表达了与欧亚经济联盟建立自由贸易的愿望。毋庸置疑，欧亚经济联盟在欧亚大陆—中亚地区的区域经济发展中将起到越来越重要的作用。

作为中国发展与周边国家关系的重要构想，2013年9月，习近平主席在出访哈萨克斯坦时提出了共建丝绸之路经济带的倡议。能源合作是丝绸之路经济带的重要组成部分和最大“引擎”，能源通道的建设是丝绸之路经济带基础设施互联互通的关键内容之一。丝绸之路经济带倡议提出后，俄罗斯并未积极回应，有俄罗斯学者甚至认为该倡议挑战了俄罗斯主导的欧亚经济联盟，将对欧亚经济联盟产生排斥、挤压和替代效应，中俄在中亚地区可能发生利益冲突等。随着对丝绸之路经济带倡议的认识和理解逐渐深入，俄消除疑虑并表示支持丝绸之路经济带的建设，中俄双方在2015年5月初发表了《中俄关于丝绸之路经济带与欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，中国商务部与欧亚经济委员会建立了沟通交流机制，并启动商签《中国与欧亚经济联盟经贸合作伙伴协定》进程。两者的有效对接，可以给中国和欧亚经济联盟成员国经济增长注入新的动力。如何对接、在哪些领域对接，成为很多学者研究的议题，有中国学者提出应在优势互补的产业和领域优先实现对接合作，例如可在互联互通、能源合作、贸易合作、产能合作等领域先行进行对接合作^[13]。

欧亚经济委员会认为与丝绸之路经济带对接可促进欧亚地区交通走廊、物流中心和枢纽的建设。2016年2月3日，交通和基础设施司首次召开了欧亚经济联盟与丝绸之路经济带在交通和基础设施领域可能对接项目的编制讨论会。^[14]

在能源领域丝绸之路经济带与欧亚经济联盟是否有对接的可能性？如何对接？答案并不明朗。2016年2月12日，欧亚经济委员会理事会批准了《构建欧亚经济联盟统一天然气市场的设想》，各国将在天然气对内销售、出口价格、管网设施利用等方面协调立场。根据该设想，在2018年前将制定构建统一天然气市场的规划。在此基础上，联盟成员国将另行签署旨在建立统一天然气市场的国际条约，并保证在2025年1月1日前生效适用。此外，在2015年12月6日，欧亚经济委员会执行机构通过了《构建欧亚经济联盟统一原油和成品油市场的设想》的草案，对形成统一的原油和成品油市场同样规定了实施的时间节点。在欧亚经济联盟内建立统一的石油和天然气市场后，是否会对中国与中亚地区的能源合作产生影响，这值得进一步关注和研究。

（三）美日等国竞争与能源博弈

2015年中亚地区地缘形势发展的新态势是美日加强了与中亚国家的合作力度。先是10月下旬，日本首相安倍晋三在当选首相后首次访问中亚五国。这是日本首相历史上首次访问土库曼斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦，也是日本首相第一次同时到访中亚五国。10月底，美国国务卿克里遍访中亚五国。克里在乌兹别克斯坦举行的中亚五国外长会议上发表了宣布美国将启动与中亚的“C5+1对话机制”（中亚五国+美国），并推动一系列新的援助计划，加大了对中亚地区的投入力度，来自美日等国的能源博弈加剧。

日本首相安倍晋三出访中亚，能源合作是重点，并呈现两个特点：一是“官民一体”，政府与民间企业联合出击；二是以本国的能源技术、设备、资金方面的优势换取能源，力图与能源生产国建立多层次的能源合作关系。在安倍访问土库曼斯坦期间，日本企业与土方签署多项合作协议，总金额达180亿美元左右。其中最引人注目的是日本财团（Mitsubishi，Chiyoda，Sojits，Itochu和JGC）与土库曼斯坦天然气康采恩签署了开发复兴气田三期的协议。复兴气田三期是TAPI（土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度）天然气管道的气源地。美国也支持TAPI管道的建设，其中既有鼓励中亚国家能源出口多元化、打破俄罗斯垄断地位的地缘政治考量，也有分化中亚国家气源、牵制中国的战略意图。中亚地区能源博弈更加激烈，中国与中亚国家的能源合作面临的竞争压力加大。

（四）与中亚能源合作亟待建立多边协调机制

中国与中亚能源合作紧密，已签署大量的双边政府间、企业间能源合作协议，并建成了中哈原油管道、中国—中亚天然气管道A/B/C线。中国与中亚油气运输管道的建设对丝绸之路经济带能源合作的意义重大，共建管道是油气资源国、消费国、过境国对长期能源供应、需求、过境运输的承诺。当前，中国已在中亚地区开展了富有成效的双边能源合作，在合作项目实施初期双边推动比多边协调更为有效。但为保证油气管道的长期稳定运行，中国亟待本着“相互尊重，平等互利”“立足当前、放眼长远”的原则建立多边能源合作协调机制，一方面可避免油气资源国、管道过境国能源政策变化带来的不利影响；另一方面也可以促进能源生产国、过境国、消费国之间的协商沟通，解决各自关切，形成能源利益共赢与合作的局面。随着与中亚国家能源合作的深入，中国也面临协调平衡不同国家之间利益和矛盾的局面。如中国—中亚天然气管道（A/B/C/D四条线）是中国与中亚国家开展多边能源合作的重要项目，在与资源国、过境国协商管道建设和运营的过程中，中国需要统筹协调，开展能源外交，以求同存异、平衡利益，最终保障管道的安全平稳运行。在哪些国家间建立、建立何种功能的多边协调机制，这也是需要深入研究的问题。有学者提出以上海合作组织作为主体框架，在此框架内建立“能源俱乐部”较为适宜，并提出了具体的合作模式^[15]。笔者认为，中国在中亚地区的能源合作，由于不涉及与俄罗斯的合作，且作为重要资源国的土库曼斯坦并非上合组织成员国，因此多边协调机制宜在中国与中亚五国之间探讨建立，主要在能源信息共享、政策沟通、事故应急处理、争端解决等方面建立协调沟通机制。