破除煤炭价格机制市场化改革的五大障碍

从1992年试点开始，中国煤炭价格市场化改革已经持续13个年头。其间经历了1995年放开非发电用煤价格同时对发电用煤（简称电煤）实行指导价政策；2002年1月1日开始取消电煤指导价政策；2004年6月国务院办公厅47号文规定：电价调整后，电煤价格不分重点合同内外，均由供需双方协商确定。目前，中国煤炭价格市场化机制改革已进入一个新阶段：宏观政策层面已经确定煤炭价格市场化机制，电煤价格市场化改革全面展开。纵观煤炭价格机制市场化改革的过程可以看出：（1）国家先改革炼焦用煤、建材用煤和化工用煤等电煤以外的煤炭价格机制，而后改革电煤价格机制。（2）电煤价格机制市场化改革有反复。目前，中国电煤消费占全国煤炭消费总量的50%，未来几十年，这一比例还会上升。而煤炭成本占燃煤电厂发电成本的70%。所以，电煤价格市场化机制改革是煤炭价格改革的重点、焦点和难点。虽然目前宏观政策再次明确电煤价格由供需双方协商确定，但是，许多方面仍在以行政手段干预电煤价格，搞行政行为的“煤电价格联动”等。事实上，煤炭价格机制仍然存在计划和市场两个手段的“双轨制”。为什么煤炭价格机制市场化改革如此艰难？改革的深层次矛盾和主要障碍是什么？应该如何消除这些矛盾和障碍？本文特作如下探讨。

（一）煤炭价格机制改革中的“双轨制”及其后果

人们在探讨中国煤炭价格改革问题时，往往注重价格的高低，涨了多少，跌了多少。其实，煤炭价格指数变化只是煤炭价格改革问题的一个表象。按照市场经济条件下的价格理论，煤炭价格围绕其价值上下波动，煤炭价格按煤炭供需平衡原理呈规律性变化，由供需关系确定。这里的供需关系就是市场。在完全市场经济国家，价格机制是市场化机制。长期以来，中国的煤炭价格机制既不是完全的市场机制，也不是完全的计划机制，而是计划内与计划外、重点与非重点的“双轨制”。其主要表现是：（1）1995年，国家放开非电煤价格时，对电煤价格仍然实行行政手段确定。电煤价格与非电煤价格出现“双轨制”。（2）在电煤中，部分电煤即非重点订货合同电煤用市场手段配置，而另一部分电煤即重点合同电煤用计划手段确定，出现“双轨制”。（3）政府宣布从2002年1月1日开始取消电煤指导价，但是，2003年国家有关部门却又以红头文件形式指令电煤价格。取消“双轨制”后又恢复“双轨制”。（4）目前政府红头文件上取消了重点合同电煤价格机制，但各地在实践中还存在大量的重点合同电煤价格，文件上的市场手段与实践中计划手段相矛盾的“双轨制”。（5）中国已经加入WTO三年，煤炭价格机制理应与国际接轨。但中国仅出口煤价格与国际接轨，而国内部分煤炭价格还用计划手段确定，出现国内国外的“双轨制”。“双轨制”是一种变形的计划机制，是非市场化机制，是一种不公平的价格机制。长期的电煤价格“双轨制”给煤炭市场带来了严重后果。

1.电煤价格“双轨制”导致煤炭价格背离煤炭价值

众所周知，计划经济时期，中国长期实行低煤价政策，煤炭成本大大高于煤炭价格。实行煤炭价格“双轨制”后，仍然如此。按照成本定价法，煤炭价格应高于煤炭成本。但目前中国煤炭价格并不高于煤炭成本。例如，东北某煤矿企业2003年电煤价格114.31元/吨，而生产成本116.18元/吨。笔者测算，如果加上销售费用等，其成本超过130元/吨。事实上，目前几乎所有的煤炭企业的煤炭成本都是不完全成本，煤炭成本中的安全生产成本、职工工资成本和环境保护成本都是不完全成本。例如，目前煤矿仅安全生产欠账就达1500亿元，这些安全欠账导致煤矿事故多发，百万吨死亡率高。指令性电煤价格低于市场价，电煤价格背离其价值表现尤其突出。2003年，原中央财政煤炭企业电煤平均价格比商品煤平均价格低34.99元/吨，低20.2%；2004年上半年低41.39元/吨，低21.4%。一些省政府指令省内电煤价格比省外低，有的约低30元/吨。

2.电煤价格“双轨制”与建立现代企业制度相背离

电煤价格“双轨制”剥夺了煤炭企业独立经营权，降低了企业经营效率。

3.电煤价格“双轨制”导致不公平竞争，行业之间和行业内企业利益分配不公平

（1）就煤炭供需双方讲，计划内价格低于计划外价格，使煤炭行业销售收入大大降低，煤炭行业的利润被行政命令转移给电力行业，使煤炭企业赢利能力下降、亏损增加，职工生活困难。而电力企业却因计划内低煤价而赢利增加，职工工资大大高于煤炭企业。由此导致煤炭与电力两个行业利益分配不公平。2003年，原中央财政煤炭企业补贴前赢利不到10亿元。此赢利是在在职职工平均工资1121元/月、煤炭行业出现大量的安全生产欠账、职工生活欠账和环境保护欠账的情况下实现的。如果仅将职工工资与电力职工人均工资对照计算，原中央财政煤炭企业就不是赢利，而是亏损260亿元。如果算上安全投入欠账、职工生活欠账、环境保护欠账，其亏损更多。

（2）在煤炭和电力行业内部，企业因执行计划内、外煤炭价格的不同而导致企业竞争不公平。不公平必然导致低效率。

4.电煤价格“双轨制”导致煤炭资源浪费

因为计划内煤价低于市场价，煤炭用户缺乏节约用煤的动力，发电煤耗高，煤炭资源浪费增加。这与国家建设资源节约型社会目标相悖。

5.电煤价格“双轨制”导致电煤价格信号失真

价格是最敏感的市场信号之一。而计划内、外价格机制的“双轨制”不能真实地反映煤炭市场供需关系的变化，不仅导致煤炭价格体系混乱，而且扰乱与煤炭有关的生产资料价格体系和能源价格体系。例如，用“双轨制”煤价的煤生产单轨制电价的电，这既不利于煤炭市场的健康发展，也不利于相关行业的发展，不利于与国际煤炭市场价格接轨，不利于国际国内两个资源两个市场的利用，不利于国家对能源运行的宏观调控。

6.潜在的电煤价格“双轨制”导致电煤市场供需关系紧张

国家规定从2002年1月1日起放开电煤价格，但由于潜在的“双轨制”存在，2003年长沙全国煤炭订货会上，煤电双方由于电煤价格谈判不成，导致约1.5亿吨电煤合同没有签订。2004年全国电煤需求量约9亿吨，重点订货量应该大于4.5亿吨，然而由于电煤价格问题，实际订货仅3.25亿吨，差1.25亿吨。所以，尽管2004年上半年国有重点煤矿完成电网直供电厂电煤重点订货合同供应量的144.9%，电煤供需关系仍然紧张。

7.电煤价格“双轨制”助长电煤垄断采购，不利于电力体制改革

国家电力公司解体前，其属下的中能电力工业燃料公司集中采购电煤。但2002年12月国家电力公司解体后，原国家电力公司电煤采购仍由中能电力工业燃料公司集中采购。这在客观上不利于电力行业由垄断走向竞争，甚至阻碍了电力体制改革。

8.“双轨制”导致腐败

计划内价格是行政权力寻租的工具，是滋生行政腐败和企业经营腐败的土壤。它诱使一些人游走于计划内价格与计划外价格之间，牟取暴利。

电煤价格“双轨制”无论对煤炭、电力企业还是对宏观经济发展乃至社会稳定的制度风险都是很大的。“双轨制”时间越长，国家利益损失越大。所以，必须破除“双轨制”而实行市场化的单轨制。

（二）煤炭价格市场化机制改革的五大障碍及其原因

在煤炭价格特别是电煤价格机制市场化改革的道路上，存在五大障碍。

1.电力垄断与煤炭竞争的矛盾

其成因是电力、煤炭两个产业管理体制改革不协调。由于电力体制改革滞后，目前，中国电力行业仍然处于垄断地位。虽然2002年12月，国家解散了国家电力公司，发电厂分为五大发电集团，实行“厂网分开，竞价上网”，但竞价上网尚处于试点阶段。2003年，五大发电集团发电量占全国发电量的比例大于50%，而煤炭行业前五家集团原煤产量占全国原煤产量的比例仅20%，两者相差30个百分点，说明煤炭行业集中度大大低于电力行业。事实上，从20世纪90年代初开始，电力垄断与煤炭过度竞争的矛盾一直存在着。煤炭行业内过度竞争的主要表现是小煤矿多而乱。小煤矿对电煤价格的影响有两方面：目前煤炭行业小煤矿约2.2万个。供应量影响煤炭市场供需关系和直接交易的煤炭价格。2003年，能力为3万吨/年以下的小煤矿的原煤产量约3亿吨，约占全国实际产量的18%，而小煤矿的煤炭价格只有大中型煤矿的1/2左右。在这种畸形的煤炭价格体系下放开电煤谈何容易。近两年全国煤炭订货会上部分大电厂之所以敢于不与大中型煤矿签购煤合同，原因在于其把“宝”押在了煤价低但煤质与供应量变化大的小煤矿身上。显然，大电厂与小煤矿的煤炭供需关系不对称，电力行业利用大煤矿与小煤矿的价格差谋取高额利润。煤炭生产秩序混乱，甚至滋生非法煤矿。

电力垄断与煤炭竞争矛盾产生于煤电产业链上下游体制改革的长期逆向。理论上讲，产业链的体制改革，应先改革下游产业，后改革上游产业，至少是同时改革，才能使上下游产业体制的改革通畅，否则，产业链的体制改革就会受阻。煤炭电力产业链中，电力是下游产业，电力体制的市场化改革应该先于煤炭体制的市场化改革，电力应先“厂网分开，竞价上网”，而后才放开电煤价格，或者至少是煤炭价格与上网电价同时放开。但是，中国是先放开电煤价格，后搞“厂网分开，竞价上网”，出现了一个上、下游改革的反向时间差。如果从中国1992年7月试点放开煤炭价格到2002年1月完全放开煤炭价格，国家用了整整10年时间把煤炭产业推进市场。而2002年12月底国家才对电力体制实施由垄断向竞争的改革，开始“厂网分开，竞价上网”的试点。即电力产业的市场化改革比煤炭晚了10年，出现上游竞争下游垄断的矛盾。上、下游改革先后次序的颠倒必然发生下游堵上游的改革“肠梗阻”现象。放开电煤价格的实质是国家将煤炭行业与电力行业都推入市场竞争行列。如果从1995年开始电力体制改革，甚至再晚几年，从1998年国家关闭非法煤矿时开始打破电力垄断的电力体制改革，使电力行业也进入市场竞争，就不至于出现目前的因电煤价格之争的电煤供需大震荡。但是，就在1995年全面放开非发电用煤价格之后的1997年，国家还组建带有强烈垄断性的国家电力公司（正部级），形成行政垄断。而1998年，国家将原中央财政企业下放到所在地方的政府管理，形成分散。在对煤炭加快市场化进程的改革中，电力改革却形成进一步垄断。两者改革方向逆向。尽管2002年12月国家将国家电力公司拆分，但并不等于电力行业已经进入了市场竞争。因为“竞价上网”的制度仅仅处于个别地区试点阶段，电网还拥有相当数量的直属电厂。

煤炭和电力体制改革的时间差使得竞争性的煤电价格链难以链接。因为计划煤只能与计划电链接，市场煤只能与市场电链接，而市场煤与计划电不相容。

煤钢价格链改革能给煤电价格链改革以启示。1995年钢煤（即炼钢用煤，包括炼焦煤和动力煤）放开时煤炭钢铁双方没有如今煤电这样大的矛盾。为什么？因为中国钢铁产业市场化改革先于煤炭产业，钢材价格放开的时间早于钢煤价格放开的时间。前者在1992年，后者在1995年，即钢煤价格机制的市场化比钢材价格机制的市场化晚三年。三年的时间差就使得钢煤价格很自然地联动，煤炭价格涨落直接影响到钢铁价格升降，煤钢价格互动。即使在今年炼钢用的炼焦煤价格比上年飙升一倍的情况下，煤钢价格链仍然正常运转。钢煤价格放开时的平静和近两年煤钢价格链正常运转的实践说明钢煤价格机制改革的设计是科学的、合理的。而煤电价格链改革与之相反，所以出现电煤价格市场化受阻。

2.放开煤炭价格政策目标设计的缺陷

1992年国家试点放开煤价时，有“三年放开煤价，三年抽回补贴”之要求。将放开煤炭价格与取消煤炭补贴政策挂钩，这是电煤价格机制市场化改革政策设计的一大缺陷。由于这一缺陷，以至于电力企业认为煤炭行业已经脱困，再没有必要谈煤炭价格放开，不接受计划外煤炭价格。其实，煤炭价格机制改革与行业脱困没有必然联系，在本质上是两码事。国家放开电煤价格的政策目标应是建立电煤价格机制市场化的管理体制，发挥市场配置资源的基础性作用，使煤电双方进入市场，建立公平的市场竞争机制而不是使煤炭行业脱困。煤炭行业脱困是宏观加快改革，为煤炭行业创造公平环境和企业微观提高管理水平，提高市场竞争力等多因素综合作用的结果。放开煤炭价格并不等于煤炭行业的成本合理化，并不等于解决了所有历史遗留问题，更不等于解决了未来的新问题。

就“三年放开煤价”讲，这是不可能的。如前所述，当时并不具备放开电煤价格的必要条件和充分条件。1995年，国家放开的只是非发电用煤价格，并没有放开电煤价格。电煤销量占煤炭企业的一半，有一半销量的价格没有放开，怎能叫放开煤炭价格？同时，1995年国家放开非电煤价格时，正是在中国煤炭市场严重供大于求、非法煤矿泛滥和小煤矿产量处于高增长的时期。由于小煤矿煤炭价格比大中型煤矿低得多，所以放开煤炭价格后，煤炭价格基数小的小煤矿煤价上升幅度最大，所以当时放开煤炭价格不但没有遏制小煤矿产量快速增加的势头，反而刺激其盲目发展。这不仅导致政府的电煤指导价政策实践失败，而且导致原中央财政煤炭企业的煤炭市场份额萎缩。虽然国家宣布2002年1月1日放开电煤价格，但2003年4月国家有关部门给山西和五大发电公司的通知中明确限制电煤价格的上涨幅度，政府还要对电煤价格进行直接干预。尽管2004年6月国家宣布取消重点合同价格，但目前人们却在搞行政行为的煤电价格联动。这说明煤炭价格市场化准备的时间是漫长的。当时提出的准备时间是三年，如今已经12年了，煤炭价格机制还没有市场化。

就“三年抽回补贴”讲，这不是煤炭价格所能解决的问题，而是行业利益分配公平的问题。原中央财政煤炭企业陷入困境不仅有因煤炭价格低、煤炭销量少而总收入低的问题，而且更有因其税费太重、铁路建设基金和企业办社会的负担太重而总成本高的问题。由于采矿工人在井下工作，条件艰苦，生命风险大，健康风险大，劳动服务年限短，所以世界上主要产煤国的煤矿工人的工资在工业行业中是处于高位的。如美国，矿山工人的工资是其他工业行业工人工资的1.5倍，而中国却相反，煤矿工人的工资比其他工业行业低，仅为电力行业的1/2。这明显有悖于市场经济“公平竞争”的基本法则。德国是世界主要产煤国之一，其煤炭价格是市场化的，但煤矿每生产1吨煤政府补贴约100美元，法国、日本等国对煤炭生产都实行补贴。所以不应将放开煤炭价格作为抽回补贴的前提条件，更不能将电煤价格放开的出发点定位在煤炭行业脱困上。无论理论分析还是实践结果都证明，“三年放开煤价，三年抽回补贴”的煤价改革政策目标是不科学不合理的。

3.煤炭运输能力不足制约煤炭价格市场化改革，铁路管理体制改革落后是根本原因

煤炭运输能力不足制约煤炭价格市场化改革其表象是：“豆腐运成肉价钱”。煤炭到厂价是出矿价的若干倍。例如，大同煤运到上海，上海的到厂价是大同出矿价的2.5倍。用户认为到厂价太高，煤矿说出矿价太低，这由低到高的变化是铁路运费、水路运费、港口和其他中间费用的作用。这就出现用户坚持按“一口价”即到厂价结算，而煤矿坚持按出矿价结算。于是，出现供需矛盾。从铁路、水陆和公路煤炭运输看，都存在不同程度的运力制约。（1）煤炭铁路运输严重供不应求。煤炭是大宗运输物资。煤炭销售、流通必然受制于运输环节。在全国煤炭订货会上，只有经过铁路部门同意并盖章的煤炭购销合同才是有效合同。有人一语中的：全国煤炭订货会实际上就是铁路运量分配会。可见铁路运输资源之稀缺。中国铁路营业里程占世界的6%，而铁路货运量却占世界的24%。尽管2003年西煤东运几大通道超负荷运行，但全国仍有大约2亿吨煤炭铁路运输困难。尽管2004年4月18日中国铁路第五次提速，全国铁路日均装车保持在10辆左右的高水平，但装车满足率却由2003年的51.5%下降到2004年二季度的35%。尽管目前煤炭日均装车接近5万辆，但铁路运力仍然供不应求。于是，出现铁路运输权力寻租，几十种费用使得铁路运输费用不合理上升。铁路运力不足，铁路建设严重滞后于国民经济的发展。中国铁路运力供不应求的矛盾起因于铁路行政垄断。一方面，国家投资严重不足，铁路建设资金来源主要是铁路基金和银行贷款。而且将铁路基金作为国家资本投入本来就不科学不合理。另一方面，却不让非国有资本进入铁路建设。（2）水路运输不能满足需求。在海运中，中国港口资源紧张，船舶“滞期”，同时，海运费大幅度上涨。海运紧张局面难以缓解。在河运中，出现京航运河堵船。（3）公路运输能力非常有限。公路运输是中国煤炭运输的一个重要运输渠道，特别是乡镇煤矿生产的煤炭都要通过公路运输销售。过去，煤炭公路运输大多超载。但2004年5月1日开始实施新的《道路交通安全法》，对公路运输中的超载、超限的处罚更加严厉，运输成本上升，煤炭公路运输企业利润大幅度下降，煤炭运输积极性下降，运量下降。公路“治超”一方面加剧了煤炭供需关系的紧张，煤炭供应不足，导致煤炭价格上升，另一方面，公路运输费用上升，导致煤炭到厂价上涨。

4.行政行为的煤电价格联动不利于煤炭价格市场化

（1）行政行为的煤电价格联动意味着煤炭价格市场化改革走回头路。因为目前电力价格（包括上网电价和终端用户电价）是由政府行政命令决定的，煤电价格联动意味着电煤价格变化要间接地受政府行政命令控制，意味着搞变相的“双轨制”，它与国务院（2004）47号文是背道而驰的。（2）行政命令的煤电价格联动不可行。首先，电煤价格市场化不等于电煤价格一定上涨，而是电煤价格按市场经济价值规律由市场供需关系确定。但政府规定电力价格上涨容易下降难，即电煤价格涨电价涨，电煤价格降电价不一定降，这就不叫联动。从近几年煤炭与电力价格变化的实际情况看，电煤价格下降时，电价却在上涨。这就违背了市场价格变化规律。第二，行政行为的煤电价格联动不成比例，煤炭价格上涨时，电煤价格更涨。2004年福州订货会前，电价上涨0.7分/千瓦时，按照煤炭与电力转换，电煤价格应该至少上涨14元/吨，但2004年上半年电煤价格同比仅上涨12.39元/吨，而按2004年6月初国家有关部门规定电价平均上涨2.2分/千瓦时计算，电煤价格至少应上涨44元/吨。但从目前的价格机制看，电煤价格上升幅度很难达到这个水平。第三，煤电价格联动思路是以目前电煤价格和电力价格作为基础来实行联动，显然不合理。如果按照成本定价法确定煤炭价格，目前的煤炭价格是不合理价格或叫“不完全价格”，因为目前的煤炭成本是不完全成本，因为安全生产成本、劳动力成本和环境保护成本都不完全。（3）市场化的煤电价格联动是指电煤价格与上网电价的联动，而不是与终端用户电价联动。这是由于电力是一种特殊商品，即使在完全市场经济国家，终端用户电价也是受政府严格调控的。所以将电煤价格与电力终端用户电价联动是不合理的。再则，煤电价格联动中的煤价应指出矿价。但实际执行中，电力企业则认定“一口价”即到厂价。所以行政行为的煤电价格联动操作很困难。

5.能源管理体制不顺与重电轻煤的思维阻碍煤炭价格市场化改革

煤炭是一次能源，电力是二次能源，燃煤电厂将煤炭转换成电力，将一次能源转换成二次能源。煤炭、电力不仅同属于能源产业，而且是紧密相连的上下游的能源产业链关系。煤炭、电力理应属于国家能源部门统一管理。1993年以前，国家设有能源部，既管煤炭又管电力，煤与电的利益矛盾较小，而且已有煤电联合和一、二次能源整合的趋势。但1993年，国家能源部撤销，成立煤炭部、电力部，能源管理由综合管理向条块分割、分散管理改革。这一逆向改革人为地割裂了本来属于一体的能源机体，人为地在煤炭与电力之间划了一条鸿沟，使得煤电利益矛盾激化。从1992年煤炭价格试点放开到2003年煤炭价格放开不到位的十多年间，恰恰是中国能源管理实行条条管理的时期。这就不难理解为什么电与煤的利益矛盾越来越大了。宏观方面对煤炭这一基础产业重视不够则主要表现在：（1）在与煤炭相关性最大的行业组织结构方面，电力垄断，铁路垄断，煤炭分散。煤被夹在电力与铁路当中。（2）行业利益分配不公平，煤炭税费高、企业办社会包袱重、自然资源枯竭煤矿关闭困难和职工平均收入低，（3）目前的煤炭成本核算仍然用1990年时的核算体系，现在的实际成本支出需要计入物价指数因素和环境保护因素等，煤矿井巷费、维简费提取标准明显低，安全投入、环境保护投入和职工生活条件投入严重不足，导致煤炭成本不完全。因而大大削弱了煤炭行业的赢利能力、偿债能力和发展能力。

总的看，阻碍煤炭价格市场化机制改革的五大障碍都是计划经济思维的结果。电煤价格机制市场化改革不是煤炭与电力两个行业的中观问题，更不是企业微观层面能够解决的问题，而是宏观改革问题。

（三）破除煤炭价格机制市场化改革五大障碍的基本思路

什么叫煤炭价格机制市场化改革？煤炭价格机制市场化改革价格就是由过去计划经济体制下的政府指令性电煤价格机制改革为市场经济体制下由电煤市场供需关系确定煤炭价格机制。煤炭价格市场化改革的方向是正确的。一方面，它有助于减少煤炭浪费，节约煤炭资源和减少环境污染，也是中国加入WTO后国内与国际接轨的必然要求，是中国建立市场经济体制的一个重要组成部分，另一方面，是由行政手段配置资源改革为市场配置资源和建立市场化生产资料价格体系和能源价格体系的客观要求。这是一项涉及生产关系调整的制度改革，是一种带有根本性的价格管理制度改革而不是一种临时措施的改进或完善，是战略性改革而不是措施改良或战术性变化，因此，需要宏观方面精心设计和用足够的时间去创造必要条件和充分条件。但从上述可见，2002年1月1日放开电煤价格时，连必要条件都不具备，更不用说充分条件了。由于煤炭价格特别是电煤价格改革的目标、进程、方法及其配套的改革如电力体制改革等方面设计缺陷的原因，在主观和客观上都出现了阻碍电煤价格市场化改革的障碍，煤炭价格市场化改革成了一锅“夹生饭”，改革效果不理想。现在的问题是，如何吃下这锅“夹生饭”？笔者认为，宏观方面不应用行政手段去调整煤炭价格，而应用行政手段从为相关行业创造公平的竞争环境入手，用科学的思路和方法去清除改革路上的各种障碍，努力创造煤炭价格机制市场化的必要条件和充分条件：公平竞争。只有这样，煤炭价格机制市场化改革才能水到渠成。

1.加快电力体制改革步伐和电力建设步伐，全面实行“厂网分开，竞价上网”，彻底打破电力垄断

加快电力建设和电力体制改革是打破电力垄断的必要条件。首先，要加快发电厂建设。目前，电力生产能力不足制约着打破电力垄断。应该说，电力体制改革错过了20世纪后期电力供需基本平衡时的好时机，如果当时搞“厂网分开，竞价上网”，是可行的。目前，中国电力严重供不应求。在这种情况下，电厂发多少电，电网会收购多少电，哪有竞价上网可言？没有竞价上网就没有电煤价格竞争机制可言，就没有电煤价格机制市场化可言。第二，发电厂建设和竞价上网不能搞所有制歧视。加快打破电力垄断的改革是加快发电厂建设的前提，而加快电厂建设是打破电力垄断的必然结果。这就需要国家调整电力发展战略和规划，大量地吸引非国有资本进入电力建设，在竞价上网和电网调峰中不能歧视非国有电厂。

2.加大煤炭行业结构调整力度，提高煤炭行业集中度

一是在强化国有大型煤炭企业集团建设的同时，鼓励非国有资本进入大中型煤矿开发项目，鼓励非国有大型煤炭企业集团发展。二是应进一步减少小煤矿数量，提高小煤矿质量。通过煤炭行业结构调整，使煤炭与电力行业的集中度在同一个水平，以促其公平竞争。

3.煤电联合，减少煤炭与电力行业的利益矛盾

大致应该做两方面工作。首先是鼓励煤电联合经营，促使煤炭电力利益一体化。通过煤炭、电力企业相互参股、控股，我中有你，你中有我，使电煤价格企业外部矛盾内部化。第二，改革煤炭订货会，改革煤炭铁路运输资源分配方式，鼓励煤电双方签订中长期煤炭购销合同。国家应鼓励煤炭供需双方特别是大中型煤炭企业和大中型用煤企业签订中长期煤炭购销合同，引导煤炭供需双方从战略合作高度来谈判煤炭价格，减少短期利益冲突。

4.宏观方面改变过去的重电轻煤思维，使煤炭成本合理化，从而科学地调控煤炭价格

在煤炭总成本和经营方面，国家应参考国际经验，改革早已过时的煤炭成本核算办法，使煤炭税费合理化、职工收入合理化，分离煤炭企业社会负担，为煤电双方创造公平的竞争环境。

5.增加煤炭运输能力，改革铁路管理体制

打破铁路垄断，鼓励非国有资本进入铁路建设，拓宽融资渠道，增加铁路建设投入。同时，修改1965年开始实施的早已过时的《煤炭送货办法》，使煤炭铁路运输费用合理化。

6.改革国家能源管理体制，设立国家能源部

世界上不仅能源大国美国、俄罗斯等世界能源大国设立国家能源部（内阁成员级），而且连能源小国韩国、泰国等也设有能源部，国际能源管理体制值得中国借鉴。如果中国设立国家能源部，包括电煤价格机制市场化、煤电利益分配和煤电联合等在内的许多能源系统内的问题就会低成本高效率地解决。

（四）结论

（1）目前中国煤炭价格的主要问题是发电用煤（电煤）价格用计划手段和市场手段的“双轨制”问题。这种煤炭价格制度是不公平的、低效率的。实行“双轨制”的时间越长，国家利益损失越大。煤电改革不协调，“计划电”下面没有真正的“市场煤”。煤炭价格市场化改革的核心是废除电煤价格“双轨制”。

（2）煤炭价格“双轨制”存在五大障碍，即电力垄断与煤炭竞争、煤炭价格制度改革设计的缺陷、煤炭运输能力不足、行政行为的煤电价格联动和国家能源管理体制不顺。形成这些障碍的主要原因是宏观方面对煤炭价格市场化改革的复杂性、艰巨性认识不足和重电轻煤思维；煤炭价格机制改革的目标、方法、次序和进程设计存在很多缺陷；煤炭电力两个行业的利益分配不公平，煤炭成本是不完全成本，煤炭价格是“不完全价格”。

（3）破除煤炭价格机制市场化改革五大障碍的基本思路应是，加快打破电力垄断和提高煤炭集中度的步伐，促进煤电联合，不搞行政行为的煤电价格联动，改革国家能源管理体制，为煤炭电力两行业创造公平竞争的市场环境。煤炭价格机制市场化改革的进程取决于宏观方面改革的基本思路。