山西省煤炭企业去产能中职工安置问题研究（2013~2017）

煤炭行业是国民经济发展的基础性行业，煤炭在山西省的经济和社会发展中具有举足轻重的地位。近年来，山西省受经济下行的影响，煤炭价格持续震荡，煤炭企业普遍产能严重过剩，不少企业效益下滑，生产经营困难。如何有效化解过剩煤炭产能，实现产业结构转型升级，是山西省面临的一项紧迫而繁重的任务。在这一过程中，妥善安置受影响职工关系到广大煤炭职工的切身利益，关系到就业形势的稳定，也关系到去产能工作的顺利进行。做好去产能中职工就业安置工作对于经济发展和社会稳定具有重要的作用。

第一节 山西省煤炭企业去产能职工安置的基本现状

我国经济进入新常态以来，市场对煤炭的需求持续下降、煤炭价格走低，21世纪初约十年的煤炭黄金时期由盛转衰，煤炭产能出现严重的过剩局面。山西省作为我国煤炭大省，煤炭产业占全省经济比重高、涉及地区广、从业人数多，对全省经济发展具有举足轻重的影响。

图10-1 2015年全球原煤产量

一 煤炭行业发展形势

我国是全球最大的煤炭生产国和消费国，2015年全球原煤产量78亿吨，我国为37亿吨（如图10-1所示），占全球的47%，煤炭消费量占全球50%左右。2016年我国原煤产量33.63亿吨，同比下降9.1%。其中，山西省原煤产量排全国第二位，为8.17亿吨（如图10-2所示），占比为24.3%，略少于排名第一的内蒙古，远多于其他省份。

图10-2 2016年我国主要省份原煤产量

2015年，我国煤炭行业产能利用率为78.8%，低于国际通常水平79%～83%的合理区间。2016年初，国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），提出了未来5年化解煤炭过剩产能的工作目标，即：在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，用3～5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量，煤炭行业过剩产能得到有效化解，市场供需基本平衡，产业结构得到优化，转型升级取得实质性进展。2016年，全年退出煤炭产能超过2.9亿吨，超额完成年度目标任务。

尽管2016年下半年以来，煤炭价格回升，但从长期看，产能严重过剩难有根本改观。按照国务院的部署，2017年继续深入推进“三去一降一补”^[1]，计划化解煤炭产能1.5亿吨以上，同时淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上。同时从长远来看，我国未来能源结构将面临重大调整，煤炭、油气、非化石能源消费比例2020年将达到6∶2.5∶1.5，2030年将达到5∶3∶2，2050年将达到4∶3∶3，对煤炭的能源需求将逐步下降，煤炭行业面临大幅缩减产能的压力。

山西省作为煤炭大省，产能过剩形势更加严峻，行业亏损面较大，资产负债率居高不下。山西省原煤产量近10年来总的趋势是不断增多，特别是2009年到2015年原煤产量迅速增加，但进入2016年后，山西省按照国家化解过剩产能工作部署，大力压减、淘汰、退出煤炭产能，实现煤炭产能退出超过2325万吨，退出关闭煤矿25座。2016年，原煤产量下降到83044万吨，比2015年降低了14.1%。2017年，根据山西省煤炭行业化解产能过剩的整体目标，山西省去产能煤炭企业有27户，煤炭矿井数量由原先的1078座减少至约900座，同时把煤炭产能控制在10亿吨之内。

煤炭行业是山西省经济发展的支柱产业，对全省经济增长有举足轻重的作用，煤炭价格和山西省GDP增长率之间有着高度相关性（如图10-3所示）。化解煤炭过剩产能给山西省经济增长形势带来严峻挑战。据测算，2016年由于压减了原煤产量，GDP减少约209亿元，对全省GDP增速的影响约为1.56个百分点。2016年，山西省的GDP增速仅为4.5%，经济增长形势依然严峻。虽然2017年第一季度煤炭价格有所回升，带动了山西省GDP增长率的提高，但是从长期看，化解煤炭过剩产能压力依然较大，今后山西稳定经济增长形势和做好煤炭产业职工就业安置工作仍然任重而道远。

图10-3 山西省煤炭价格与GDP增速

二 去产能职工就业安置基本情况

由于山西省化解产能过剩，特别是煤炭行业产能过剩压力较大、形势严峻，全省去产能企业职工安置工作任务繁重、情况复杂、涉及面很广，解决好去产能企业化解产能过剩过程中的职工安置问题关系全省经济的发展、社会的稳定和职工的切身利益。

2016年，山西省煤炭行业去产能涉及需要安置的职工21013人，到年底完成职工安置20937人，安置率约为99.64%。其中，实现企业内部转岗安置的职工人数为19071人，占比91.1%；采取企业内部退养形式安置的职工人数为377人，占比1.8%；其他因各种情况解除或终止劳动关系的职工人数为1489人，占比7.1%^[2]。山西省煤炭行业去产能职工安置率高出全国平均水平8.8个百分点，取得了较好的安置效果。

2017年，山西省煤炭钢铁去产能企业共29户（含钢铁企业2户），计划分流安置职工21944人（含钢铁企业2732人）。所有去产能涉及企业均制定了职工分流安置方案，到2017年底，共分流安置19757人，安置率为90%。其中：煤炭企业27户，计划分流安置职工19212人，已安置17025人，安置率为88.6%；钢铁企业2户，计划分流安置职工2732人，已全部安置，安置率为100%。从分流安置渠道看：内部转岗安置为15764人，占比80%；内部退养1419人，占比7%；解除劳动关系2574人，占比13%。

总体来看，在山西省煤炭去产能工作持续推进过程中，政府相关部门始终把去产能职工安置放在去产能工作的突出位置，积极部署、推动落实。在山西经济形势比较困难的情况下，全省坚持推动煤炭行业供给侧改革，坚持做好去产能职工就业安置，对化解产能过剩特别是化解煤炭产能过剩做出了积极贡献。在职工安置方面，山西省主要是通过企业内部转岗分流安置职工，未出现将受影响职工大量推向社会的情况，整体安置工作稳步进行，未给社会造成负担，促进了社会稳定。

第二节 山西省煤炭企业去产能职工安置主要政策和做法经验

2016年2月，国务院发布关于钢铁、煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见，提出用3年至5年时间，煤炭产能再退出5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，钢铁再压减产能1亿～1.5亿吨。山西省作为煤炭大省，化解过剩煤炭产能任务繁重、时间紧迫，特别是如何做好去产能中大量受影响职工的就业安置工作，是其中的重点和难点。

一 政府部门主要政策措施

山西省委、省政府高度重视去产能职工安置工作，各有关部门认真履职，采取多项政策措施，努力做好职工内部分流安置、转岗就业、再就业和创新创业等各项工作并取得积极成效。

1.党和政府高度重视去产能职工安置工作

山西省在煤炭去产能职工安置问题上之所以能够取得阶段性成果，首先是省委、省政府思想统一、认识到位，高度重视去产能及职工安置问题。作为煤炭大省，山西经济发展对煤炭资源的开发过于依赖。针对部分干部对煤炭去产能存在一定抵触情绪的状况，省委、省政府从山西“一煤独大”的经济结构角度，深刻分析了山西经济市场抗风险能力脆弱、资源型经济对科技和创新产生挤出效应、资源开发带来环境破坏等负面因素，做出“不当煤老大，做能源改革的排头兵”的决策，要求全省干部认真学习习近平总书记系列讲话精神，深刻理解经济新常态以及供给侧结构性改革理论，从思想上认识煤炭去产能的必要性和迫切性，从而调动了各级干部主动面对煤炭去产能工作任务的积极性，为做好职工安置工作奠定了思想基础。

2.制定出台去产能职工安置工作实施意见

为了深入贯彻落实国务院关于化解钢铁、煤炭行业过剩产能的决策部署和山西省委、省政府关于钢铁、煤炭供给侧结构性改革实施意见，扎实做好化解钢铁、煤炭行业过剩产能职工安置工作，根据人力资源和社会保障部、国家发展改革委等七部门《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（国发〔2016〕32号），山西省人民政府办公厅2016年7月出台了《关于做好化解煤炭钢铁行业过剩产能职工安置工作实施意见》（晋政办发〔2016〕111号，以下简称省政府111号文件），提出了12个方面的具体政策措施。主要是：①支持企业内部分流；②使用失业保险基金帮扶企业稳岗；③鼓励企业开展转移就业安置；④大力开展企业职工特别职业培训；⑤支持企业创业载体建设；⑥鼓励职工自主创业；⑦符合条件人员可实行内部退养；⑧加强公共就业服务；⑨运用公益性岗位等援助措施托底帮扶；⑩按规定制定落实职工安置方案；（11）落实资金保障；（12）加强对职工安置工作的组织领导。总的来看，文件的贯彻实施取得了良好的效果，去产能企业职工就业安置形势总体稳定。

3.支持企业内部分流安置职工

支持企业内部分流的政策主要由省人力资源和社会保障部门具体负责实施。省人社厅根据省政府111号文件的有关内容，从就业专项资金或失业保险基金中给予相关去产能企业需要安置的职工一次性安置补助。其中，前者为吸纳就业补贴，按照每人1000元的标准进行补助性发放；而后者为转岗安置补贴，按照每人3000元的标准进行补贴发放。企业根据有关政策的要求向人社部门进行申请，经审查合格后，将资金直接发放至企业。文件还规定，具备申请吸纳就业补贴和转岗安置补贴补助资格的企业只能选择其中一项。

两种奖补措施的区别主要有两方面：一是拨款渠道不同，1000元/人的吸纳就业补贴从就业专项资金中拨款，而3000元/人的转岗安置补贴从失业保险基金中拨款；二是领取条件不同，吸纳就业补贴主要针对那些化解产能过程中实现主辅分离、多种经营，通过兼并或重组等方式成立新企业来吸纳就业，实现职工分流安置的煤炭企业。这一政策要求企业对分流职工的吸纳度达到30%以上并与其签订1年以上劳动合同。而转岗安置补贴主要是针对那些在企业集团内部以转岗的方式来实现职工安置的煤炭企业，同时要求企业累计足额缴纳失业保险费达5年以上。

4.更好地发挥失业保险基金稳岗作用

从山西省失业保险基金支出情况看，2016年山西省全年共支出失业保险基金11.87亿元。其中，稳定岗位、促进就业支出为6.52亿元，占基金总支出的54.9%，超过了一半。促进就业支出大于保障生活支出，支出结构更加合理。在稳定岗位、促进就业支出中，稳岗补贴资金为5.85亿元，占到89.7%。失业保险基金在帮扶去产能企业稳定岗位、安置职工方面发挥了较为积极的作用。

同时，为更好地帮助去产能企业解决职工安置问题，省政府111号文件规定，对存在欠缴失业保险费的煤炭企业，有关部门和经办机构仍然可按照有关规定对符合享受失业保险保障条件的人员进行业务办理，根据其缴纳失业保险费的实际年限和其他要求，使其能够享受相应的失业保险待遇。这一规定是山西省根据自身实际情况，在失业保险政策方面的一个突破之举，实事求是地解决煤炭企业职工安置问题。

5.大力开展企业职工职业培训

省政府111号文件规定，去产能企业职工培训合格人员可享受培训补贴每人1200元或创业培训补贴每人1800元，这两项政策资金均直接拨付给相关企业，由其自主安排职工培训的事宜。这一政策主要是鼓励企业利用现有教育培训资源对需要转岗分流安置的职工进行转岗培训和技能提升，同时开展校企合作，让拥有资质的职业院校和相关培训机构参与培训工作，从而实现职工的转岗安置。

据调查，从就业创业基金中支出的职工职业培训费用，有关部门严格按照相关文件规定的额度进行发放，实行属地管理，即培训款项按要求拨付至各地市，由各地市根据企业申请情况再拨付给企业。此外，山西省煤炭去产能企业还可以获得从失业保险基金中支出的职工培训费用，但失业保险基金支出职工培训费用针对的对象相对狭窄，仅针对参加了失业保险的失业职工，因此享受人数相对较少。

6.倡导企业成立人力资源公司安置职工

山西省政府部门除了出台相关政策帮助去产能企业安置职工外，还想方设法通过各种举措引导和支持去产能企业开拓思路，多措并举，做好职工就业和安置工作。其中较为典型的，是省人社厅倡议煤炭企业共同成立人力资源公司进行职工就业安置。

山西省人社部门在认真分析煤炭企业去产能职工安置情况后认为，职工普遍对国有企业怀有高度的依赖心理，对与企业解除劳动关系较为抵触；煤炭企业大多远离中心城市，职工自谋职业有许多客观困难；职工子女的成长和教育环境带有很多煤矿元素，外出就业困难；企业职工长期生活在国企环境，对于市场环境有着陌生甚至恐惧的心理。针对这些问题，山西省人社部门给七大煤企董事长写了建议书，倡议企业成立人力资源公司，在不解除劳动关系的前提下，组织富余职工及职工子女集体开展创业就业行动，帮助大家走出矿区、走向市场、走向社会。收到倡议书后，煤企反响良好，响应积极，各大集团都有所行动。同煤集团早年曾经组建了宏瑞人力资源公司，主要解决职工子女的就业问题，收到倡议书后，集团高度重视，责成宏瑞公司调整发展思路，积极谋划开展包括去产能安置职工的再就业工作。山西焦煤集团收到倡议书后，于2017年1月注资2000万元成立了人力资源公司，积极开展富余职工及职工子女多渠道就业工作并取得良好效果。

二 煤炭企业去产能职工安置典型做法经验

山西省煤炭企业去产能工作开展以来，在各有关部门的努力和企业的积极配合下，结合职工个人特点及就业意愿，采取多种方式安置员工，减少采用解除或终止劳动关系的做法，使大部分职工转岗不下岗，保障了职工利益，减少了社会不稳定因素。如山西同煤集团建立了一座牲畜养殖及蔬菜种植一体化的养殖基地，安置集团内富余劳动力。

1.发展新型产业利用结构调整升级安置职工

山西煤炭企业积极探索拓展新型产业，促进职工分流安置。同煤集团开展煤矿探秘旅游、金融投资、房地产、物流贸易、建筑建材等产业，一方面加快企业经营项目的拓展，实现产业转型升级；另一方面利用新产业为富余职工提供更多就业岗位选择。山西焦煤集团开拓了国际贸易、融资租赁、交通能投、公共事业、公路物流、人力资源及化工等多元产业，积极安排富余职工转岗就业。西山煤电集团注资2000万元成立人力资源有限公司，着眼于搭建人力资源供需平台，筹划开展职业人才中介、劳务输出输入和对外劳务合作经营，已帮助千余名职工实现了转岗就业。

专栏1 山西同煤集团创建养殖基地拓展职工转岗新路径

为实现企业去产能职工安置工作，山西煤炭企业创新思路、拓展途径，不断开发新的职工转岗就业新路径。山西同煤集团创立的宏瑞劳务公司利用富余土地、创新发展思路，建立了一座牲畜养殖及蔬菜种植一体化的养殖基地。该基地主要由同煤集团地质勘探项目部负责，充分利用了集团内的富余劳动力。

在项目人员缺乏甚至从未接触过蔬菜种植和畜禽养殖方面技术知识的情况下，全体项目组成员从零学起，领导带头、职工跟进，通过自学和聘请专业技术人员进行现场授课等多种形式，学习了种植、养殖、疾病防治等多方面技能，不仅为企业安置职工开辟了新道路，也有利于职工自身的知识技能扩展。养殖基地开发建设了蔬菜种植大棚，实现了大棚根据一年四季的市场需要进行蔬菜种植，培育反季节蔬菜，截至2016年，宏瑞养殖基地种植的蔬菜品种已达20多个；同时，基地还养殖了猪、鸭、珍珠鸡等各类有销售前景的畜禽品种，逐步将产品推向市场。山西同煤集团创建宏瑞养殖基地不仅开拓了企业经营业务，也给富余职工提供了更多的就业岗位选择。

2.充分利用“双创”开拓职工转岗分流新途径

山西煤炭企业大力推进“双创”工作，用技术创新助力企业转型升级，同步安置富余职工。西山煤电集团成立了众创中心，广泛开展“五小”创新活动，围绕“煤-电-材”“煤-焦-化”发展产业链，选择含金量高、可操作性强、适合创业的小发明、小创造等创新成果进行孵化；引进内外创客，鼓励成果带头人入驻“众创中心”，通过资产入股和人员劳务派遣等方式，利用市场化机制和资本化运作方式，盘活闲置资产，促进职工转岗分流，取得积极成效。

3.积极开展技能培训提升职工就业能力

山西煤炭企业主动组织职工开展各类职业技能培训，提升职工技能和就业能力，更好适应社会对人力资源的新需求。为促进转岗职工尽快适应新的工作岗位、拓展就业思路，西山煤电集团和同煤集团高度重视职工的培训和技能拓展工作，开展了多种形式的培训活动。在内部培训基础上，同煤集团组织分流到塔山电厂的职工到外省兄弟电厂学习原岗位之外的其他岗位技能，如对井下工培训其电力维修、运输等方面的技能；西山煤电集团组织部分员工参加专业的“企业软实力课程”培训。

4.与新业态企业合作实现职工新就业形态

山西煤炭企业敢于尝试新产业、敢于开拓新行业、敢于面对新挑战，一些企业积极与当前新业态行业企业进行合作，利用其平台优势，创造新的就业机会，为去产能富余职工提供新的就业选择。2016年，山西焦煤集团与滴滴公司通过协商展开合作，提出集团中的富余职工、需要转岗分流的职工、待岗职工以及暂离单位但保留劳动关系的职工可自愿加入滴滴快车服务平台，鼓励职工以该平台为基础开展出行业务，实现转岗就业。据调查，当前山西焦煤集团通过参与“滴滴计划”，已实现3870名职工的转岗分流工作，取得了良好成效。从山西焦煤集团与滴滴公司之间的合作来看，煤炭企业化解产能过剩中的职工安置工作，可以根据企业职工的实际情况和市场需求发展新的就业途径，通过挖掘当前涌现的新业态的需求，实现企业职工的灵活安置。

专栏2 山西焦煤集团联手滴滴公司推进职工转岗工作

山西省煤炭企业去产能时间紧、任务重、情况复杂，特别是在职工安置方面，既要保证职工转岗分流，又不能将大量职工推向社会，为此，开拓新的就业转岗途径就成为山西煤炭企业亟须解决的问题。滴滴打车作为近年来兴起的一个交通服务新产业代表，在山西省乃至全国的发展都比较好。焦煤集团抓住这一行业对司机的巨大需求量，考虑到职工本身多能够从事驾驶工作，果断选择与滴滴公司进行合作，在帮助职工增加收入的同时，也减轻了企业去产能职工安置的负担。2016年，山西焦煤集团与滴滴公司通过协商展开合作，山西焦煤集团发布《关于鼓励职工开展滴滴出行业务的通知》，提出集团中的富余职工、需要转岗分流的职工、待岗职工以及暂离单位但保留劳动关系的职工可自愿加入滴滴快车服务平台，鼓励职工以该平台为基础开展出行业务，实现转岗就业。滴滴公司成立专项工作组，与山西省人社部门和焦煤集团等相关企业进行合作模式的探讨，准备约3000万元的专项活动资金，推出了“移动出行行业去产能帮扶计划”，对去产能过程中需要安置的职工开展专项培训、优先录入和现金奖励等帮扶工作。符合条件并加入滴滴快车服务平台的去产能企业职工，在其加入的前3个月内，如每月能够完成计费时长90小时及以上的订单，滴滴公司将于当月给予该职工1000元的额外奖励。同时，焦煤集团与滴滴公司签订就业帮扶协议，滴滴公司根据情况帮助焦煤集团去产能过程中需要进行安置的职工，转入有需要的汽车租赁公司、货物运输公司等成为其正式员工。

据调查，当前山西焦煤集团通过参与滴滴计划，已实现3870个职工的转岗分流工作，这些职工多采用兼职形式，利用8小时工作之外的时间，在保留与企业的劳动关系的同时兼做快车司机。同时，为更好解决女职工安置问题，滴滴公司开展了滴滴呼叫平台项目，该项目成立后约能再完成500人左右的去产能职工安置工作。

第三节 山西省煤炭去产能职工安置中存在的问题

由于山西省煤炭企业去产能任务重、压力大，不少企业经营亏损严重，在职工就业安置过程中仍存在不少问题，不仅影响当前去产能及其职工安置工作的顺利开展，也为今后全省产业转型升级、促进就业创业和保持社会稳定带来了不小的风险挑战。

一 有的企业一度拖欠职工工资

据统计，截至2017年2月，山西省主要煤炭企业共拖欠职工工资达54.6亿元，平均每个企业拖欠职工工资达5.8亿元，煤炭企业拖欠职工工资的总体状况比较严重。尽管自2016年下半年以来，煤炭价格有所上升，煤炭企业实现扭亏为盈，但由于职工工资拖欠的历史欠账情况比较严重，因此欠薪压力仍然较大。2017年，涉及去产能企业中有9户属于地方国有企业，均处于停产状态，由于没有主体企业集团相关产业支撑，不具备内部分流安置能力，大部分职工需采取解除或终止劳动合同的方式安置。山西某地区一煤矿，曾累计拖欠职工工资、社保费、生活费3亿元左右，仅靠中央和省奖补资金2563万元难以解决职工分流安置问题，存在较大不稳定隐患。长时间的拖欠职工工资，不仅会对企业生产经营产生不利影响，也会因职工生活和心理压力较大而造成社会不稳定，影响煤炭企业去产能职工安置工作的开展。

二 一些企业拖欠社保费情况较为严重

煤炭企业除存在拖欠职工工资的情况外，还存在较严重的拖欠社会保险费用的问题。从数据上看，截至2017年2月，山西省煤炭企业整体拖欠社会保险费用总额已达134亿元，其中拖欠费用最高的企业拖欠额达39.7亿元。煤炭企业拖欠社会保险费用，一方面会导致全省社会保险基金收支不平衡，影响全省社会保险基金运行；另一方面根据社保经办规程，企业拖欠社会保险费用会直接导致其职工无法享受社会保险待遇。以养老保险为例，拖欠养老保险费用的企业职工在达到退休年龄后无法办理退休手续，以致无法享受养老金待遇，严重影响职工正常退休生活。截至2017年底，山西主要煤炭集团2016年底之前的社保费历史拖欠已经全部解决，但随着化解煤炭过剩产能持续推进，今后煤炭企业社保费拖欠问题仍然存在较大风险，直接影响企业经营良性运转。

三 煤炭企业职工子女就业问题突出

山西省一直以来存在“一煤独大、一股独大”的发展特征，省内煤炭企业集团多存在规模庞大、职工众多、情况复杂的特点，再加上山西省煤炭企业发展历史较长，相较于其他新兴企业，其职工多存在代际关系和继承性的就业特点。许多煤炭企业老职工在其工作岗位上奋斗终生，为企业发展做出巨大贡献和牺牲，因此，在其退休后希望企业能够帮助解决其子女就业问题。并且，从山西省煤炭企业的发展历史来看，企业大多秉持以人为本的人性化管理理念，企业在其能力范围内一直积极开展帮助企业职工子女解决就业问题的工作，解决方式多为企业内部吸纳。但在当前煤炭企业发展压力较大，经济效益和经营状况较以往出现极大困难的情况下，吸纳数以千计的职工子女到企业内部就业显然已经不符合其实际需求和承受能力。但同时，多数煤炭企业职工子女，特别是矿工子女存在学历较低、知识水平不高等问题，很难在社会上找到合适的岗位，往往希望能够回到父母所在的煤炭企业继续工作，要求企业帮助其解决就业问题。在煤炭经济效益较好的一段时间，山西省内多数煤炭企业也会根据实际情况尽量解决企业职工子女就业问题，但自2012年煤炭行业整体效益下降，企业经营状况由盛转衰的情况下，职工子女的就业安置问题成为企业职工安置的难点，在当前化解煤炭产能过剩和职工转岗安置工作全面开展的情况下，解决职工子女就业问题已成为煤炭企业职工安置的一大难题。

四 有的企业安置职工方式的可持续性不高

当前以内部安置为主的职工安置方式可持续性不高，今后几年煤炭企业职工安置困难会越来越大。山西省煤炭企业主要采取内部转岗的方式安置职工，2016年内部安置职工人数占到总安置人数的91.1%。但是，内部安置的方式还存在一些问题，影响企业职工安置的长期可持续。首先，不少煤炭企业对其职工的内部转岗，主要是把关闭矿山的职工分流到其他矿山工作，“分享”就业岗位，而不是创造新的就业岗位。这就造成接收单位人浮于事的问题，人力资源的成本持续上升，盈利能力有所下降。其次，部分职工是从生产岗位转入后勤服务岗位，自身工资收入下降明显，且对集团整体效益增长做出的贡献下降，并未真正减轻企业经营管理负担。最后，部分职工被企业一些新建项目吸纳，实际上挤占了项目招收更适合的新员工的需求，一定程度上影响了新建项目今后的发展。总体来看，虽然煤炭企业职工对内部转岗安置的接受程度比较高，但是从企业自身发展来讲，未来对内部安置职工的承受能力持续下降，内部安置职工的风险将逐步凸显。

五 失业保险支持稳岗转岗的政策效果有待提高

山西省煤炭企业申请失业保险补贴的积极性还不高，失业保险基金对转岗和稳岗支持的政策效果还有待进一步提高。主要存在以下几个方面的问题。

一是失业保险补贴的申领门槛比较高。省政府111号文件对于煤炭企业化解过剩产能职工安置工作起到了积极的促进作用，但是对于使用失业保险基金支持企业转岗稳岗工作的门槛比较高。从2012年开始，煤炭价格连续下跌，煤炭企业效益下滑，企业资金不足已超过5年。在整体效益不佳、资金不足的情况下，保持发展稳定和人员安定是近几年企业管理工作的重点，大多数企业都采取了降低工资标准的办法维持企业的正常运转，近几年的各项社会保险费用也基本处于无力足额缴纳的状态。而根据当前文件对使用失业保险基金补贴的政策规定和领取要求，很多企业存在失业保险欠缴的情况，很难达到申请转岗安置补贴的条件，即连续5年没有欠缴失业保险费，因此一些企业直接放弃申请，转而申请更方便使用的吸纳就业补贴。另外，对于转岗安置补贴，如果补足失业保险欠费从而享受50%的补贴这一做法，对于企业而言仍然是净支出，所以企业申领的积极性不高。如同煤集团2016年就没有申请稳岗补贴，西山煤电集团也只申请到726万元。从山西省实际操作情况看，多数煤炭企业会选择申请1000元/人的就业吸纳补贴，而非从失业保险基金中拨付的数额较高的3000元/人的转岗安置补贴，就业吸纳补贴的使用率要明显高于后者。

二是失业保险金发放使用与实际安置方式存在一定矛盾。省政府111号文件规定，对存在欠缴失业保险费的煤炭企业，有关部门和经办机构仍然可按照有关规定对符合享受失业保险待遇条件的人员进行业务办理，根据其缴纳失业保险费的实际年限和其他要求，使其能够享受失业保险待遇。从政策的出发点和目的来说，这一政策的突破有较重要的实际帮扶意义，但根据调查了解，这一政策在去产能煤炭企业中鲜有落实。究其原因，并非政策制定或经办管理方面存在问题，而是在山西省对化解产能过剩企业下达去产能任务的同时，往往要求企业不能以职工下岗失业的方式进行去产能人员的安排，因此一般也就不存在职工享受失业保险方面相关待遇的可能。山西省煤炭企业化解产能过剩职工安置工作与失业保险基金的使用还缺乏有效衔接。

三是失业保险基金对扶持去产能职工创业的力度不足。根据有关法律法规的规定，失业保险的领取条件是职工缴费满一年且非自愿解除劳动关系，即自动与企业解除劳动关系的职工是不符合领取失业保险金条件的。从山西省的情况看，政策上鼓励去产能企业在职工安置时采取鼓励职工自主创业的方式减轻其人员负担。但根据失业保险的领取条件，考虑到自动与企业解除劳动关系进行创业后无法享受失业保险待遇，造成一些有自主创业意愿的职工不愿自动离职，要么放弃创业，要么等待企业与其解除劳动关系。但山西省煤炭去产能工作明确要求不允许出现企业以裁员的方式减少人员使用的情况，因此企业鼓励职工自主创业的方式无法得到失业保险基金的支持。另外，从创业贷款担保的角度看，有关部门根据职工期望和实际需求，提出了以失业保险金作为担保为失业者提供小额贷款的想法，但由于反担保问题无法解决，失业保险基金无法为创业者进行贷款担保。

六 煤企之间欠缺有效的协调统筹机制

山西主要煤炭集团之间缺少去产能职工安置工作的协调统筹机制，各自企业资源不能得到有效合理的配置统筹。山西是煤炭大省，各煤炭集团所属煤矿遍布全省各地，加上10年前为解决煤矿安全生产问题而采取的国有煤矿收购民营煤矿的方式，各大煤炭集团所属矿山在地域上互相交叉，有的煤炭集团的矿山遍布全省8个地市。而当前去产能过程中，内部转岗方式使得被安置职工的工作地点发生迁移，不少职工被分派到所在地以外的煤矿工作，不仅增加了企业的生产管理成本，也给职工的生活带来了很大的不便。而各煤炭集团由于安置任务比较重，出于各自利益考虑，都只能在自己所属的企业安排分流职工，造成各煤企职工之间在相互所在地域往返的现象，而无法就近安排工作，产生了一定的资源浪费和成本增加的问题。

七 企业缺乏有效的复合性人才培训机制

煤炭企业职工往往技能单一，造成转岗分流和转业就业压力较大。山西省煤矿约九成以上均为井工采矿，特别是一些老矿区、老煤矿地处偏僻，交通不便，矿工几乎是全年生活在矿区附近，甚至多数企业以矿区为中心发展出庞大的居民区。矿工与世隔绝，每天实际工作时间多超过8小时，有的在10～12小时，长时间繁重的体力劳动使这些矿工身体超负荷运转，在45岁左右便不能够继续进行井下工作，需要进行转岗。但因其长期从事煤矿井下工作，职业技能单一、地面技术性工作适应能力差。同时，这些矿工及其他煤炭企业职工存在接受技能培训较少的问题，企业没有从长远角度出发考虑职工未来的发展方向，特别是井下职工未来转岗安置时的技能问题，造成职工唯一掌握的技能就是挖煤、开矿，一旦不能从事井下工作，职工的转岗就业问题便十分突出，无法适应地面工作。

第四节 山西省煤炭企业去产能职工安置的政策建议

通过前述研究分析，报告对山西省煤炭行业去产能职工安置工作中亟待解决的问题有了一定的认识，对此，课题组提出解决问题的相关政策建议。

一 降低失业保险基金在转岗稳岗方面的支出门槛

化解产能过剩难免会造成部分职工失去原有工作岗位，而山西省“一股独大”的特征使得国有企业轻易不把职工推向社会，这就造成国有企业只能一味地体现缴费义务而不能享受失业保险待遇。国有企业在去产能过程中组织富余职工开展培训或增加其他工作岗位的就业人数，也会产生一部分职工的不充分就业或隐性失业，在一定程度上，这变相地将本应由失业保险基金支付的失业金转为由企业承担人员安置的成本。煤炭企业长期缴纳的失业保险费，为失业保险基金的积累做出了较大贡献，为其他行业的失业职工提供了保障作用，但在当前煤炭企业去产能过程中，却因自身近几年的经济困难产生欠费而不能充分享受失业保险基金的补贴政策。因此，建议调整失业保险基金在去产能职工转岗和稳岗方面的政策，降低政策享受门槛，拓宽基金的支出范围，为煤炭企业去产能过程中的职工安置工作发挥更大的作用。

二 组建省级煤炭行业人力资源安置协调机构

建议政府有关部门组建省级的煤炭行业人力资源协调机构，或者委托省级就业服务机构，统筹协调山西各煤炭集团受影响职工分流安置，主要解决由地域交叉带来的职工异地安置问题。可以考虑采取对等交换或者购买岗位的方式，让各煤炭集团之间相互分流安置职工，一方面解决职工异地上岗的困难，另一方面也可以最大限度地降低人力资源使用成本。同时，还可以进一步发挥省级协调机构资源和信息的优势，组织各大煤企富余职工走出矿区、走向非煤产业、走向市场、走向社会。

三 制定政策鼓励企业进行职工技能提升和创新创业

研究制定扶持引导政策，鼓励企业积极开展技术提升和创新创业，帮助职工提升技能、提高收入，并促进企业进一步转型升级。一是研究制定相关政策，鼓励企业组织产业工人开展技能素质提升和技能储备，提高职工适应技术产业升级的技能要求，提高职工对产业升级和转岗的适应能力。引导、规范、鼓励企业健全培训制度，更加重视职工技能储备，培养高技术人才，特别是鼓励企业调动一线职工参与培训的积极性和主动性。提供资金和政策支持企业建立更加完善的职工技能培训体系，引导企业制定相应的奖补政策和制度，开展符合企业发展需要的新知识、新技术、新工艺的技能培训活动。二是多渠道、多形式鼓励员工参与创新研发，形成企业内部良好的创新创业氛围和环境。进一步完善鼓励和支持企业内部创新创业的政策措施，让产出优秀成果的企业员工得到丰厚的回报和高度的社会认可，帮助员工通过创新创业不断增加收入。

四 以大数据模式对职工安置工作进行监测

职工安置工作可以与当前先进的大数据分析模式进行衔接，建立专门的去产能企业化解产能及职工安置信息系统，对企业去产能的任务目标、完成情况、职工人数、职工安置渠道甚至职工子女情况进行统计和科学分析，形成基于大数据分析的科学意见和措施建议，帮助企业更方便、更有效地做好化解产能过剩任务和企业职工安置工作。同时，还可以通过大数据信息平台使省内乃至省外各个企业之间形成有机联系，通过资源共享和信息共享，将某些企业中富余职工派到有需求的企业，形成企业之间的人员交流和职工分流，帮助职工找到更合适的岗位，减轻企业负担和压力，更好地完成去产能及职工安置的各项工作。

五 研究制定处于衰落阶段行业企业的特殊社保政策

从一般经验来看，行业企业的发展基本要经过起步、兴盛及衰落三个阶段。企业在兴盛阶段，一般都会在发展经济、吸纳就业及缴纳社保等方面做出积极的贡献，而处于衰落阶段，尤其是处于整体行业衰落阶段时，职工就业、社保缴纳等普遍存在一定问题，需要其他行业和全社会给予支持和帮扶。为促使衰落阶段的企业平稳退出市场，为转岗职工提供一个平稳的过渡期，应制定适应企业衰落阶段特点的社保政策，在费用缴纳、待遇享受，特别是缓缴、清欠等方面给予一定政策优惠，减轻企业在市场退出阶段的资金压力，让衰落企业把更多的精力投入职工转岗安置方面。

六 制定优惠税收、社保等政策，降低企业成本，鼓励企业扩大就业

针对供给侧结构性改革可能带来的低端制造产业向国外转移、产业升级带来的劳动力挤出效应、科技创新带来的劳动力素质不适应等问题，政府应采取主动措施，鼓励企业保留并发展劳动密集型产业，保护国内劳动力的就业需求。一是制定优惠税收政策鼓励企业投资劳动密集型产业，以使用劳动力数量作为征税的主要参数，通过税收杠杆让劳动密集型企业获得更多的利润。二是改革现有的以工资标准作为养老保险缴费基数的做法，探索实行以利润收入和就业岗位数的综合参数作为养老保险的缴费依据，减轻劳动密集型企业的养老保险缴费负担。三是改革失业保险的筹资和使用机制，以资本投入与使用劳动力数量之比作为失业保险基金征收的调节参数，以解除劳动关系频率作为征收和使用失业保险基金的参数，让企业从多提供就业岗位和少解除劳动关系的行为中获得政策支持。